深圳大部制改革减少近1/4局级干部编制

无心的男孩

2012年4月9日，深圳市民中心C区三楼长长走廊的尽头，蓝色的指示路牌上，“深圳市科工贸信委”的字样还清晰可见。
    这个在2009年深圳大部制改革启动之初新建的机构，一度是整合了贸工局、科技局等5个与产业发展相关部门的“巨无霸”，在2011年12月，按照“撤一建一”的原则，又调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会两个部门，同时，不再保留市农业和渔业局。
    从合到分，这块蓝色的指示牌，见证了深圳大部制改革渐进的三年历程。“只要适应了经济社会的发展，碰到问题就要改，如果还有问题，就继续深化改革”，在中国青年报记者追问此事时，深圳市委副秘书长高国辉的回答似乎已是深圳市各级官员的共识。
    深圳，正在为全国行政管理体制改革探路。
    “巨无霸”的合与分
    2009年以前，深圳市就设有贸易工业局、科技和信息局、保税区管理局、高新办等多个产业管理部门，这些部门分别从各自的角度对同一产业进行管理，在一段时期后就出现了资源分散、集合度不高等问题。
    比如，在产业准入审批、项目引进、资金扶持、配套服务等方面政出多门、职责交叉，没有一个部门能够全面掌握全市产业发展情况，各种资源也难以形成整体合力为产业发展服务。另外，产业发展园区管理机构与产业部门职能交叉重叠，二者分别对园区内外的产业进行准入审批、项目引进、资金扶持等，影响了资源配置效益。种种弊端，导致工作不协调、园区内外不平衡等，影响了深圳经济协调持续发展。
    2009年初，正值全球金融危机后期和深圳创业板启动前期，而深圳的企业多为高新技术企业，于是，在2009年大部制改革中，成立一个能够全盘掌握全市产业发展情况的部门，推动产业结构调整就成了当务之急。
    整合后的科工贸信委将原先的55个处级单位，整合成29个处级单位，更强调科技创新。“29个处里，最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的处——科技创新支撑处，科技发展处，科技成果推广处，高新技术产业化处，高新技术改造处……凸显了深圳产业调整的特点”。
    从2009年到2012年，经过近三年的运转，在深圳高新技术产业快速发展的环境下，管理格局的问题又开始暴露出来。
    2012年深圳“两会”上，数名市政协委员以万言书的形式对深圳大部制改革进行了反思式回顾，提案中举例写道：“科工贸信委对产业实施统一管理，并重在管规划、管政策、管标准，指导行业发展。但庞大的机构运行起来，反而影响了政府的依法行政效率。如科技创新的行政服务比大部制前弱化了”。
    实际上，从2010年起，深圳市科工贸信委要分拆的消息，就在悄然扩散，其下属机构也在悄悄地分离。比如，原本下属负责全市招商引资工作的深圳市投资推广署，在2010年初就成为了一个完全独立的部门。这一消息，直到2010年底，深圳市投资推广署召开年终总结会时才对外宣布。
    而媒体也在2010年，将深圳市科工贸信委冠为“巨无霸”机构，曝出有“1正20副”的官员臃肿问题。后据深圳市编办解释，其实领导职数仅为“1正10副”。但此后，外界对该机构过于庞大，办事效率低下的质疑，并没有停止。
    2012年2月9日，深圳市政府举行的一场新闻发布会上，深圳市政府副秘书长高国辉向记者证实，科工贸信委已经被“拆分”调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会。据称，后者的成立“可能开了整个政府职能内的全国先河”。
    39天的革命
    此次深圳行政机构改革，力度之强、范围之广、进度之快，前所未有。
    深圳三年前实施的大部制改革仅用了39天，创下了中国行政改革的一个历史纪录。
    此次改革以“委”、“局”、“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。
    有学者认为，深圳此轮机构改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”、“局”之间最终将形成“行政合同制”，以此来考察绩效，实现行政权力间的相互制约。
以“委”为例，比如，与产业有关的贸工局、科技局、高新园区领导小组办公室等5个部门被整合为科工贸信委，其他被整合的部门还有发展和改革委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会等。
    这番调整组合，使得原来的46个工作部门减少到31个， “瘦身”近1/3，80%的工作部门纳入整合范围，涉及的600多项行政审批事务减少近200项。即使不作调整的部门，在这次改革中也要按照转变职能的新要求，重新制定“三定”方案。
    春江水暖鸭先知，深圳市民早就在自己的生活中感受着这种变革。比如一袋超市中摆放的虾，如何管控质量？质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节；如何安全监管？农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。但出了问题，找遍农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门，不一定能找到管理主责部门，反而投诉无门。
    改革后，新成立的市场监管局，统一承担由原工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责。这使负责食品安全监管的部门由5个减少为卫生、农业、市场监管3个部门，知识产权交由市场监管1个部门负责。
    改革前，除了市场监督管理职能的多头化之外，其他部门的情况更为错综复杂。
    以交通运输为例：一方面在地域上存在二元化管理，另一方面，城市市政道路和公路在种类上存在二元管理，市政道路由不同部门实行规划、建设、管养三分离体制，公路则是由另外一个部门实行三者一体化管理。
    在执法方面，公路路政执法由交通部门承担，市政道路执法由城管综合执法队承担，既割裂了道路管理的整体性，也不利于城市化水平的提升。另外，道路管理与交通设施管理也是脱节的，道路上的路灯、绿化等附属设施由城管部门负责，但交通信号灯、交通标牌、标识、护栏等交通设施则由交通部门负责。
    改革后新成立的交通运输委员会，统筹负责特区内外交通规划(设计)、建设、管养、执法以及运输管理，特区外的交通、公路也由原来的分级管理调整为市垂直管理。
    为了减少改革带来的震荡，深圳自方案公布后，仅用39天就出台了改革后31个政府工作部门的“三定”方案，新部门正式挂牌运作。实际上，在改革方案公布前，深圳市纪委、市委组织部、市编办、市监察局就联合下发了《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》，就改革期间的政治纪律、机构编制工作纪律、组织人事纪律、财经纪律、保密纪律等作了明确规定。实践表明，此次改革的进程较为顺畅。
    最大的改革是人的改革
    改革的核心是“放权”。
    新成立的市场监管局减少行政审批事项，大幅降低企业注册登记门槛，将有关技术性评审及事务性工作交给社会组织承担。
    据深圳市编办统计，改革到现在，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项，其中，取消和调整行政审批事项194项，占当时623项的31%。同时，取消、调整和转移部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等90项事务性职责。
    与此同时，一边发育社会组织，一边继续放权。22家进驻市行政服务大厅的单位的109项审批比改革前压缩了563个工作日，国税局、地税局、检验检疫局、外汇管理局、 财政委、公安局等6个进驻部门的管理事项(大厅内)均为“即来即办”。
    最大的改革是人的改革。
    记者在深圳市编办还了解到，通过大部制改革，政府部门人员编制净减492名，其中公务员编制356名，雇员136名。局级干部，包括副局级干部编制几乎减少了四分之一。通过“瘦身”，大大减少了部门之间的职能交叉重叠，为政府的高效运作提供了重要保障。
    多出来的局级领导如何消化？深圳市编办告诉中国青年报记者，深圳市委、市政府高度重视改革后干部的消化问题，采取了多种行之有效的办法分流安置局级干部。对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退，对部门副职和处级领导干部采取担任市信访专员、抽调到大运会筹备部门工作、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化。同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职。暂时安置不了的，允许超职数安排，逐步消化。
    “委”、“局”分设避免寻租
深圳市编办在接受采访时表示，深圳的这次改革，从设计之初就不重物理反应，而重化学反应，“着重解决的是制约深圳经济社会发展的深层次矛盾和问题”。
    以市场监督管理局为例，大部制改革后，该局承接了原工商、质监、知识产权三局的职责，并划入了消费环节食品安全监管、酒类专卖管理、清理无照经营等职责；2011年12月，食用农产品安全质量监管职责从原市农业局划转过来，形成了3+4的职能格局。概括来说，从监管执法到促进经济产业升级再到公共服务，都统一由市场监督管理局来完成。
    改革前后最明显的区别是机构和领导职数的减少。与之前相比，正处级机构减少13个，减幅40%；监管所减少21个，减幅28%；局级领导职数减少10个，处级领导职数减少23个。另外，深圳市实施公务员分类管理改革方案，该局将占全市一半以上的执法员进行了套改，成为全市最大的实施改革的单位。
    该局领导层意识到，必须改变中层领导干部的选拔任用方式，引进岗位聘任制。深圳市场监督管理局用民主推荐权重分析制度来选拔任用正科级领导干部，科(所)负责人实行岗位聘任，打破任职终身制，解决了干部能上不能下的问题。
    人才选拔任用机制的创新，激活了业务工作开展的创新。该局提出“自我革命、自我放权”的口号，提出了推进企业注册登记体制机制的改革创新举措——《关于鼓励社会投资加快经济发展方式转变的若干实施意见》。这一被民间简称为市场准入“28条”的意见，让企业登记注册“即来即办”，有限责任公司登记打破区域限制，全市窗口“大通关”受理，企业年检无纸化，放松政府管制，降低企业准入门槛，减轻企业负担，提高办事效率，赢得了百姓认可。“即来即办”制度也因此获得了市政府授予的“改革创新特别贡献奖”。
    “三年后再来看这些部门，透视大部制改革的效果，应该说是瑕不掩瑜，总体上还是成功的。”深圳市政协委员苏醒认为，大部制成功的最典型案例，莫过于市场监督管理局。
    “深圳市市场监督管理局成为深圳继公安局之后的第二大部门，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权(商标、专利、版权)、物价、餐饮监管(其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能)、酒类产品监管等部门职责。”苏醒说。
    在他看来，深圳市市场监督管理局的整合，真正贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。新的市场监管体制框架基本建立，各项业务工作进展顺利，创新发展、科学发展的局面基本形成。
    “政府机构转变一个很重要的问题就是增强服务功能，削弱利益功能。”广东省社科院教授丁力认为，深圳这次政府机构改革将制定政策和执行政策的部门分开——制定政策的“委”与执行政策的“局”分设，“这能够有效避免寻租现象”。
    深圳市的计划是，到2013年建成全新的公共服务型政府的目标，在整合调整政府机构后，还要创新政府运行机制和模式，完善决策执行监督的运行机制，让改革落到实处。
    八次改革三步快走
    曾经在上世纪80年代就提出“精兵简政”的深圳，那时一口气撤并了10多个专业经济管理部门和20多个行政单位，建立了各类经济实体，为特区快速发展提供了政策保障。
    时至今日，经历过七次大规模改造“手术”后的深圳，在面对复杂多变的经济和社会环境时，又适时开始了深圳建市历史上第八次政府机构改革，这被学者称为“改革开放30年来力度最大的一次”。
    “深圳历史上8次大的政府机构改革中，1992、2001、2009年三次改革都是作为改革试点城市，在中编委(办)批准和直接指导下进行的。”正是在这八次改革中，深圳在职能配置、机构设置、运行机制等方面大胆探索，从单项突破实现了整体推进。
    深圳市编办在接受采访时表示，深圳的八次改革实际上可分为三个历史阶段。在每个历史阶段下，针对不同的历史任务，深圳的机构改革都有相应的调整，可以说，深圳的政府机构改革是扣准了社会发展的脉搏，应时应事而动。
    上个世纪80年代，在国家对外开放和发展外向型经济的背景下，政府机构改革主要是以实现政企分开、大力简政放权、弱化政府微观经济管理职能为目标，这时开始的第一阶段改革，分别在1981、1984、1986、1988进行了4次动作。
    “1981年，一口气撤并了10多个专业经济管理管理部门和20多个行政单位，整合设置了18个政府部门，政府逐渐放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权，率先实行资产管理职能与经济管理职能相分离。”深圳市编办介绍。
也正是在这种颇有气势的变革下，从1981年到1988年连续几次的机构改革，大工贸、大文化、大农业的格局初现。比如，1987年成立了深圳市投资管理公司，主要承担管理、监督、投资、服务4大职能，强化政府综合管理和宏观调控职能；成立文化委员会，统筹文化、新闻出版和广播电视工作等。
    上世纪90年代至本世纪初这个阶段，中央确立了建设社会主义市场经济体制和依法治国的基本方略，改革的重点是转变政府职能，理顺关系，进一步充实和完善“大系统”、“大行业”管理，构建与建设社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。深圳适时而动，于1992、2001年进行了两次改革，这是第二个阶段。
    第三阶段为本世纪初至2009年本轮改革前。在此阶段，按照科学发展观和建设服务型政府的要求，深圳于2004年进行了第7次机构改革，改革重点是理顺政府经济管理职能，突出社会管理和公共服务职能，加强市场监管，强化宏观调控和综合管理，“大系统”、“大行业”管理体系初步成型。
    直到2008年，经过30年的发展，深圳正面临空间、资源、人口、环境等方面的制约，也较早地遇到了社会管理、城市管理、人口管理等方面的诸多挑战。三十而立，虽然已经历过七次机构改革，“深圳的行政管理体制仍然存在一些与科学发展观要求和经济社会发展不相适应的问题，包括政府职能转变不到位，机构设置不够合理，部门职责不清、权责不对称等现象依然存在。”深圳市委书记王荣坦言。
    可以说，这三步快走，让深圳的政府机构改革走到了全国前列。
    官走官道 员走员道
    深圳基层公务员有奔头了
    今年不满30岁的许宁(化名)是深圳市宝安区某街道办执法队一名普通的执法员。经过2008年的那场考试后，许宁终于成为该执法队40多名公务员中的一员。
    “队长是副处级，副队长是正科级，中队长是副科级，总共加起来领导职数只有9个。”以前，其他几十名普通的科员、办事员职业生涯的晋升渠道就是争取这几个有限的职位。“一旦争取不到，退休时最多就是给一个副主任科员的待遇，太没意思了！”许宁的紧迫感非常强烈，因为如果30岁还没提拔上去，就意味着这辈子没什么指望了。
    为了破解这一难题，2005年国家颁布《公务员法》，明确将分类管理确定为公务员管理的基本原则，同时要求在适当范围内实施公务员聘任制。2008年8月，新成立的国家公务员局将全国唯一公务员分类管理改革试点任务交给了深圳。
    “实施公务员分类管理改革，不是要不要改的问题，而是今天改还是明天改，是主动改还是被迫改的问题”，深圳市委书记、代市长王荣在动员大会上就提到，深圳将义不容辞，履行好为国家公务员管理改革探路的使命。
    公务员崔为民20年间的身份变化
    1992年，崔为民以国家干部的身份调入深圳市法制局，当年深圳转变政府职能，构建市场经济式的行政管理体系，根据公务员制度改革的需要，深圳要求公务员“凡进必考”，正科级以下公务员进入政府机构工作必须先通过公务员考试。崔为民通过了考试，从国家干部变成了公务员。
    到1996年，深圳基本完成机关工作人员向国家公务员的过渡。从此，“国家干部”这一计划经济色彩浓重的字眼，从深圳政府机关悄然消失。改革后，企业实行合同制，被称为员工；事业单位雇员称为职员；政府机关工作人员则称为公务员。
    更大力度的改革还在后面。2006年的事业单位分类改革，2007年的聘任制公务员改革，2008年的公务员分类改革，连续三年，深圳在事业单位和公务员管理制度方面的大动作，均在政府机构中产生了“地震”式的影响。对这种改革力度，崔为民以及深圳公务员们似乎早已习以为常。
    2005年的深圳，全市1900家事业单位全由财政供养，所耗不菲。有的事业单位已部分走向市场，却一直在“事业单位”和“企业”的双重身份中挣扎；有的事业单位明明可以市场化，却长期吃皇粮。
    改革后，深圳380多家市属事业单位分为三类：属于行政职能的一律回归；属于市场经营开发的转企；承担公共服务的则由财政保障。
    随着大部制改革而来的2010年公务员分类制度改革后，崔为民的身份又一次发生变化。这一次，崔为民作为委任制公务员，进入综合类岗位，身份从“公务员”成为“委任制公务员”。
只要干好就能晋升
    2009年，深圳启动大部制改革后，人员编制减少，尤其是局级编制的减少，让公务员原有的晋升通道收窄了。“以前是金字塔型，千军万马过独木桥，选拔晋升机制只有一个。”深圳市编办介绍说，只有改革评价体系，突破天花板、改变铁饭碗，才能彻底改变公务员运行机制。
    2010年2月，深圳市政府常务会议通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，作为大部制改革的延续，将深圳市公务员队伍分为综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员三个类别。
    据了解，深圳此次公务员分类管理改革的主要特点是对从事战略决策、宏观管理的综合性管理干部和从事各类政策执行、一线执法、专业和技术服务的专门人才分别设计管理办法，规范其发展方向、工作能力和职责范围，并为行政执法类和专业技术类公务员建立与行政级别脱钩的相对独立的职务序列。
    2.4万名来自公安、规划、国土、税务、城管等10个部门的执法人员，被归为“行政执法类”公务员，统称“执法员”。气象局气象预报、信息网络人员归类为“专业技术”。两者之和约占深圳公务员总数的七成。
    他们不走“官道”，每个人的职责都是执行，不具备“官”的决策权力。但他们拥有独立的晋升渠道，如“执法员”设7个职级，各职级间无上下级关系，一级执法员也无权领导七级执法员。
    由于职级能不能晋升全凭个人业绩，各层次“执法员”发展机会均等，很多基层执法员对此十分欢迎。
    中山大学政治与公共管理学院教授陈天祥认为，公务员分类管理的一大好处就是冲淡了官本位。“在大学，只要学问好就受人尊重，中山大学就有很多老师不愿做官，有人当了几年官后就辞职了。同样的道理，只要执法水平高，能成为高级执法员，同样值得佩服，没必要争着当科长、处长。”
    “基层大量公务员压在副科、正科这两级，长期得不到升迁，觉得和上级机关比很吃亏，非常影响士气。由于体制的压制，要让他们一直保持旺盛的精力不现实。”深圳市政协委员苏醒说，这就是所谓的“天花板现象”，而分类管理则在官位之外增加了一种激励机制。
    这场被媒体喻为“摘官帽”的革命，让深圳出现了基层公务员甚至比领导工资都高的现象。表现优秀的基层公务员每年度考核称职可晋升一个薪级，约3至4年晋升一个职级，大部分人都有望在退休前晋升为一级或二级执法员，初步测算，60%的人在退休前能晋升为一级执法员，薪级待遇达到了副调研员以上水平。执法员职级的设置不与机构规格挂钩，基层执法员与市直机关公务员有大致相当的发展机会，基本不再受“天花板”制约。
    突破“天花板”，打通基层公务员职业发展通道，让基层和技术单位公务员的出路不再限于“挤机关”和争“官”做，只要尽职尽责做好本职工作，一辈子在基层干也可能有良好的发展。
    “官本位”意识微妙变化
    市场监督管理局有2500多名公务员，超过2000人套转为行政执法类公务员。“85%以上的公务员是接受改革的，我们只用了3个月时间就比较平稳地完成了改革。”该局副局长邝兵说。这打通了基层执法人员的晋升通道，形成“官”走“官”道、“员”走“员”道的机制，到了一定的职级就能享受同样的待遇，不仅有了职业的预期，医疗、住房等福利待遇也会有提高。
    再以公安系统实施专业化改革为例，改革前7成公务员只能在正科以下职务退休，改革后，90%以上的公务员薪酬待遇得到提升，发展空间得到拓展。
    通过一年多的实践，在深圳市公务员中，“官本位”的意识正在出现微妙的变化，一些单位主动削减领导职数和撤并机构。在整个套转过程中，全市共有160名公务员主动放弃领导职务套转为执法员或警员，其中正处实职7人，副处实职11人，正科实职78人，副科实职64人，有2人放弃副处长(正科级)职务套转专业技术类公务员。
    许宁在2010年通过考试后成为一名聘任制公务员。“把本职工作做好，3年后就能从7级升至6级，一直升至1级，享受相当于处级的福利待遇。”在他看来，这虽不是铁饭碗，但也是瓷饭碗。
    深圳推进公务员分类管理改革后，较好地解决了基层执法队伍和专业技术队伍压职压级的问题。今年3月，广东省委常委、常务副省长肖志恒表示，深圳的公务员分类管理改革经验将在广东全省推广。

天地一沙鸥

    精兵简政，廉洁高效。