羊城晚报：转移支付制度改革之路依然漫长

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来源：羊城晚报

  　近日国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(以下简称“意见”)，明确了我国的转移支付制度以一般性转移支付为主，并确定一般性转移支付在整个转移支付中的占比需在60%以上。今年一月一日正式生效的新预算法也有类似的表述。

　　中央对地方为什么要设立专项转移支付？主要有两个原因：一是地方政府预算支出，包括一般转移支付无法应付实际支出的需要，故通过专项转移支付予以弥补。例如，某个城市突然遇到数十年不遇的水灾，水灾之后需要构建城市的防洪工程，而这项支出在当年政府编制预算时没有做出安排，上级政府以专款专用的方式拨给该城市；二是上级政府，多数情况下是中央政府经过慎重考虑，认为某些项目很重要，譬如在猪肉价格比较高的年份，中央政府会认为通过财政补贴猪农可鼓励他们多养猪，从而平抑市场的猪肉价格，故提出“母猪补贴”的专项转移支付项目……当然，对于这一类“锦上添花”的专项转移支付项目，往往需要地方政府予以配套，配套资金比例甚至达到1:1，换言之，如果配套资金不到位，中央财政的转移支付也难以实现。

　　专项转移支付作为一般转移支付的补充，对地方经济和民生还是发挥过重要作用的。然而，其最大的问题，一是从项目立项、资金拨付到项目绩效评估，随意性太大，削弱了地方财政预算的完整性和严肃性，甚至有逃避公众监督之嫌；二是专项转移支付所要求的配套资金要求可能最终导致地方政府要么挤占民生财政支出，要么变相举债；三是“跑部钱进”难以遏止，有可能衍生腐败。加上项目资金具有“买油的钱不能拿去打醋”的特点，财政资金的使用效率低下；部分经济欠发达的市县，其地方政府由于配套资金难以到位而最终导致专项工程烂尾的例子并不少见。

　　为此，新预算法在肯定我国继续实行转移支付制度的同时，明确逐步削减专项转移支付项目；如确实有需要，必须尽量纳入一般转移支付的范畴；新预算法还要求中央财政在财政年度开始之初就要把专项转移支付指标下达给相关地方政府，将之纳入预算管理范畴，以尽量避免“跑部钱进”现象的发生。这次“意见”对于新预算法有关专项转移支付条文的落实提出了更加具体的要求。

　　然而，中央对地方政府的转移支付涉及庞大的财政资金，2014年达到了4.7万亿元，如果专项转移支付项目被大幅削减，那么理论上需要一般性转移支付项目的增加予以弥补，否则，地方的经济和民生可能会受到一定的影响。

　　那么应该如何确定一般性转移支付项目呢？当务之急需要厘清中央和地方的事权与支出责任，明确了哪些是中央事权，哪些是地方事权，中央政府才能确立一般转移支付的项目和范围，并确立转移支付的规模，并据此编制中央政府的财政预算，相应地，地方政府才能在编制地方政府预算时把来自中央政府的一般性转移支付纳入地方财政预算之中。

　　然而，我国现行的财政体制是中央集权制下的层层委托代理安排，中央政府的政策意图是“集中财力办大事”，而地方政府则是“有多少钱，办多少事，甚至钱少也得办事”，何况在中央、省、市、县、镇等五级政府之间的在财政转移支付的博弈上从来就没有停止过。有人建议要推出《财政转移支付法》，提议不错，但必须认识到，该法并非只是规范一般和专项转移支付项目的立项、审批以及资金拨付等技术性问题，更重要的是该法需要建基于中央和地方事权与支出责任的合理划分。(林江 作者是中山大学岭南学院财政税务系主任、教授)