“复旦宪章”限制行政权力还需走立法程序

还是那片枫叶

来源： 新民网

    复旦大学校长杨玉良近日表示，作为国家教育体制改革中“完善高等学校内部治理结构”的试点高校，依法治校、民主办学成为复旦的新探索，“校长的权力不能无边。”复旦正在制定《复旦大学章程》，相当于复旦“宪章”，以限制校长和其他行政管理者的权力。（《东方早报》12月31日）

　　根据此前教育部的消息，此次列入试点建设大学章程的大学共有26所，复旦大学校长的表态，表明这一工作已经进行“实战状态”。而杨玉良校长关于“校长的权力不能无边”的论述，也让大家眼睛一亮，不少人都对“复旦宪章”能打破现在教育体制中的种种弊端充满了期待。

　　然而需要注意的是，如果要让大学章程成为“大学宪章”，能真正约束大学校长的权力，那么，设立大学章程，校长说了不算、大学以至教育部门说了也不算，而应该有公众意见参与大学章程制订的程序，这就是要把大学章程变为法律文本。

　　依照目前制订大学章程的程序，大学章程极有可能存在两方面问题。其一，学校内部治理结构设计，依旧是行政长官说了算，行政权和学术权表面分离，实际不分离。限制校长和其他行政管理人员的权力，当然是制订《大学章程》的重要内容。但如何限制，大有文章可做。据介绍，复旦大学将进行一项重大改革——学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会，学校虽然称这有助于“形成行政权力和学术权力的有效隔离”，但实事求是地说，这种改革，早在国内其他高校推行，可行政权和学术权并没有真正分离，原因是，真正的行政权与学术权分离，不在于行政领导退出学术委员会，而在于行政领导不再从事学术研究，这就是校长职业化。当校长和职能部门负责人本人不再从事学术研究，其担任学校学术机构负责人又何妨？这才是最彻底的利益回避。可这一点，我国大学校长能自愿做到吗？现实的情况是，很多大学校长，还争相去申请课题，做首席科学家。今年的973项目中，就有10多位大学校长首席科学家。

　　其二，由学校制订的大学章程，只是大学规章，难成大学宪章。大学章程，解决的远不只是学校内部的治理问题，还有界定政府和学校的关系（财权、人事权），学校和社会的关系的重要内容（这些问题也影响内部治理）。而这些问题，学校以及教育主管部门解决不了。目前，各校制订大学章程的大致程序是，学校有关行政部门起草，提交学校党代会或教代会讨论、审议，通过之后报上级主管部门审批（教育部直属高校报教育部，省属高校报省教育厅）。这貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者，并不承认其法律效力。

　　大学章程要真正成为大学“宪章”，须经立法程序，这就是，通过学校教师委员会、学生委员会讨论、审议的大学章程，应该提交学校举办者同级人大机构讨论、审议（对于国立大学，审议机关为全国人大；对于省立大学，审议机关为省人大，私立大学则视举办者所在地区而定）。经过这一程序制订的大学章程，本身就是法律文本。不仅对大学管理具有法律效力，也适用于处理学校和政府、社会机构的权责关系。此前，南方科技大学创校校长朱清时在谈到学校依法自主办学时，就多次提到，将制定南方科大章程，并且把这个章程交给深圳特区人大常委会审议、立法。把章程拟订好后，南科大就是独立法人单位，这个章程在特区立法后就可以依法治校。这是十分正确的制订大学章程思路，这样的章程一经审议通过，将不因政府换届、学校领导变动而变动，有利于学校办学自主权的落实和学校办学特色的形成。

　　为此，我国大学宪章的制订，需要有正确的制订程序，需要清晰举办者、办学者、教育者、受教育者的权责关系，明确界定行政权、教育权和学术权。笔者所担心的是，我国大学的章程，不走立法程序，而按制订校规的程序走，且在制订校规时，也以学校行政领导的意见为主，最终，很多学校都貌似有了大学章程，但这章程很难解决困惑大学的根本问题，而且也会随行政领导的变更而变更。这样的大学章程，就只有其名而无其神，一如我国很多高校现在已有的学术委员会、教授委员会，大多成为摆设和工具，而以此为基础建立的所谓“现代大学制度”，也就是完全不同于世界一流大学的“全新制度”，表面上所有的概念都有，而骨子里还是行政主导。如此，“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的改革意义，就将大打折扣。(评论员 熊丙奇)