现代化行政提高政府职能

成舍我

“十八大以来，政法工作与科技融合，客观上是形势所逼。现代科技的发展，特別是互联网条件下，对打击犯罪、司法公正都提出了新的要求，不用现代科技不行了，要落后。”

中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱认为，“未来，人类社会將进入所有人、物都互联互通的‘万联网’时代，更多超乎想像的奇跡將会发生”，只有掀起一场头脑风暴，才能掌握开启未来之门的钥匙，使政法工作佔领先机，贏得优势。他要求政法机关善于运用现代科技最新成果去做传统人工手段做不了、做不好的事情。

司法改革与技术创新是一种相辅相成的关係，一方面技术创新解决了司法改革中的难题，另一方面司法改革也在促进技术创新。

自党的十八大以来，以人工智慧和大数据为代表的高科技全面“武装”政法系统。

在法院系统，“智慧法院”成了新的司法生产力，人工智慧不但能给法官们代笔写法律文书，而且还能依据全国判例为法官们提建议；在公安系统，线上正在逐步取代线下成为打击犯罪的重要战场；在检察院系统，“大数据”已经成为检察官们的得力助手，如果公安机关移送的证据有程式性瑕疵，办案软体就能自动报警。

过去四年多来，全国公检法中的“黑科技”越来越起到举足轻重的作用，一场政法系统的“科技革命”正悄然发生。正如中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱说的那样，“科技创新就像撬动地球的杠杆，总能创造令人意想不到的奇跡”。十八大之后开始的这轮司法改革中，科技创新正在各个环节创造奇跡，“向科技要警力、向资讯化要战斗力”已成为现实。

魔高一尺道高一丈

十几年前，刚从警校毕业那会，徐鹏到了一个案发现场，首先是找指纹、脚印，走访周边群众。如今看来，这套方法早已过时了。现在是广州市公安局越秀分局资讯处主任的徐鹏告诉南方週末记者，“现在破案有个二八定律，80%的案子要靠视频破案。”

就像是刀锋的两面，科技顛覆了徐鹏和他的同事们的工作，也改变了犯罪。代替街头的“飞车党”“请借我一元路费”的骗局，电信网络诈骗、手机木马等线上犯罪成了人们最深恶痛绝的社会毒瘤。

2014年，中国移动线民数量首次超过PC线民，真正迈入移动互联网时代。同样是那一年，电信网络诈骗成为热词，从“猜猜我是谁”到“我是你领导”和冒充公检法，电信诈骗的骗术更新迭代，让人防不胜防。

和电信网络诈骗交手了几个回合后，深圳市刑侦局二大队的副队长王征途发现这类案件破案率不高並不在于警力不足，“现在最不缺的就是能打、能蹲、能熬夜的员警了，缺的是懂互联网技术、懂通信技术、看得明白银行流水的人。”

现代化行政提高政府职能

三年后的2017年，形势已逐渐明朗。2017年初的中央政法工作会议上，孟建柱给出了一组触目惊心的数据，“中国网路犯罪已经占到了犯罪总数的1/3，並以每年30%以上速度增长”，也就是说未来绝大多数犯罪都会涉及网路。

“战场”确实在转向互联网。王征途破获的一宗特大电信网络盗骗案，梳理了26名嫌疑人的背景之后，他惊讶地发现，“三分之一有盗窃、扒窃等犯罪前科，科技形势之下，连犯罪分子都转型了”。

魔高一尺，道高一丈。新形势下，一场新的科技革命在整个政法系统拉开帷幕。

一位接近政法系统的官员观察，“十八大以来，政法工作与科技融合，客观上是形势所逼。现代科技的发展，特別是互联网条件下，对打击犯罪、司法公正都提出了新的要求，不用现代科技不行了，要落后。”

不仅仅是公安，同样感受到这股来自科技的压力的还有法官和检察官们。

2013年7月1日，中国裁判文书网正式开通，这是一件载入司法史的大事件。就像是参加了一次关于司法公正的考试，署著法官们名字的裁判文书被晒到了网上，而全国线民都是考官。

河北石家庄桥西法院的刘国瓏就遇到过当事人会提前在网上搜索他判过的案子，见面了还点评道，“刘法官，我提前在网上搜过你之前的案子，你的评价还不错。”

甚至还有人会去上面找和自己所诉的案子类似的案子，列印出来找刘国瓏，“你看看，人家这个案子是这么判的，你也要这样判”。

十八大以来，司法公开的脚步逐渐加快。继审判流程、裁判文书、执行资讯公开之后，中国庭审公开网也在去年相继上线。

案件怎么判、公不公，线民们在网上盯著。

掀起一场头脑风暴

追逐科技创新的紧迫感，从上至下在全国政法系统中层层传递。据接近政法系统的官员回忆，孟建柱对科技创新非常重视，“四年来一直通过各种方式推动政法工作的资讯化、专业化”。

据他介绍，无论是国內调研还是出访，“到访地最有名的高科技企业，最新的科技成果，领导都要去看看。有时点名要去的互联网企业，甚至让我们都有些意外。研发新材料、制造无人机的科技企业，提供图片美化的互联网公司都去看过。”

一位政法口的跑线记者明显感受到，十八大以来的歷次中央政法工作会议，对于將科技创新融入政法工作中，“年年都强调，而且分量越来越重”。在他看来，应用科技创新的技术，可以说是十八大以来政法工作一个显著亮点。

在孟建柱看来，互联网和大数据时代的到来，“既为我们维护公共安全带来了巨大挑战，也提供了重要机遇”。

在他的设想中，情报资讯工作应该作为核心工作能力来抓，而大数据就是一个提高情报水准的利器。它將极大地提高社会治理的可预见性、精准性、高效性，“要善于运用大数据，即时关联，分析犯罪嫌疑人的行为轨跡，从中找到犯罪规律或趋势，推动由事后追溯向事前预测预警预防转变”。

如今，运用资讯化手段、大数据技术开展风险研判预警，各地都在实践。

2016年10月21日，中央政法委举行第四次百万政法干警学习讲座，令全国各地会场听课的干警们意外和兴奋的是，这次讲座的主讲人是阿里巴巴董事长马云，演讲的题目就是“科技创新在未来社会治理中的作用”。

科技创新怎么在社会治理中起作用？马云讲了个例子：一个人买高压锅很正常，一个人买钟也很正常，一个人甚至买一个火药也正常，买个钢珠也正常，但是一个人合在一起买那么多东西，就一定不正常了。如果没有分析数据结果，请问你怎么知道他在造炸药？这就是依靠大数据提前预防社会风险的生动事例。

当下，利用大数据进行社会风险防控已经放进了各地政法部门的工具箱。

针对涉众类经济犯罪高发的现状，山东等地建立了金融风险防控预警平臺，在资产端和资金端开展即时监控，提高了对金融风险的发现水准和处置水准。

在贵州，检察院最近发现，六盘水市贩毒人群的结构出现了新特点，少数民族人员涉案出现异常增长。

针对这一形势，他们通过业务辅助系统，对这类案件进行了大数据分析，很快找到了这类案件犯罪的规律，贵州省人民检察院资讯中心主任冯涛说，“这相当于给打击和防范这类犯罪提供了一份行动指南”。

“未来，人类社会將进入所有人、物都互联互通的‘万联网’时代，更多超乎想像的奇跡將会发生。”孟建柱认为，只有掀起一场头脑风暴，才能掌握开启未来之门的钥匙，使政法工作佔领先机，贏得优势。他要求政法机关善于运用现代科技最新成果去做传统人工手段做不了、做不好的事情。

广东省公安运用现代科技解决了不少棘手的难题，铁路系统內部素来就有句话叫“全国春运看广东，广东春运看广州”，这里几乎是全国安防压力最大的地方之一，但在当地员警眼中，这里也是全国最安全的地方之一。

广东省公安研发了一套名叫视频云的系统，被警方监控的有犯罪前科、负案在逃人员一旦进入广州火车站，系统就会自动报警。

春运期间的广州火车站。广东省公安机关研发了一套名叫视频云的系统，被警方监控的有犯罪 前科、负案在逃人员一旦进入广州火车站，系统 就会自动报警。（南方週末记者❘冯飞❘航拍/图）

南方週末记者採访期间，系统就不停地发出相似度对比的警告，其中一人正是火车站附近冒充工作人员行骗的惯犯。

通过这套人脸动态识別系统，民警陈卫不仅仅能知道他现在在哪里，而且还能知道他將出现在哪里。一旦他穿著假冒制服出现在火车站，附近的员警就能接到系统推送的消息，“还没开始作案，已经被警方盯上了”。

在预防犯罪的同时，广州火车站的“黑科技”还能防范危险于未然。

在广东省公安厅的指挥中心，广东省公安厅副厅长逯峰指著地图上的亮点告诉南方週末记者，“这里有一张全省的警力图，每个点就是一个警力，系统还设置了一分钟、两分钟和三分钟的自动报警线，一旦一分钟的路程內出现警力空缺，那么系统就会自动报警”。

如果遭遇重大突发事件，指挥官坐镇指挥中心就可以直接对话附近的员警，併发出指挥命令。

每年春运期间人流大密度集中时，全景式高空摄像头都能为指挥者开启“上帝视角”，车站的全貌尽收眼底，广州市公安局越秀分局资讯处主任徐鹏说，“我们做过实验，天气好的时候，广场上的人手里的报纸上面的字，我们都能看清楚”。

在2016年人脸动态识別技术国际比赛中，中国员警小组获得了第二名，仅次于美国斯坦福大学和麻省理工学院研究小组。

在孟建柱看来，这说明我国数百万政法干警中並不缺乏科技人才，蕴藏著巨大的创新潜力。

科技照亮司法公正

2014年12月4日，中国首个国家宪法日，孟建柱来到最高人民法院视察。最高人民法院资讯中心主任许建峰记得，视察期间，孟建柱给最高法留了一个课题，“要通过资讯技术来推动公正司法”。

利用科技不断提高司法的透明度，就是最高法解题方案。2016年，中国庭审公开网成了继审判流程、裁判文书、执行资讯公开之后的第四大司法公开平臺。

截至2017年3月，最高人民法院累计直播庭审案件430余件，全国法院累计直播近12万件，访问总量超过13亿人次。按照最高法的规划，未来所有的庭审都要依法公开进行，不公开是例外。

庭审公开，所有线民都可以对整个过程进行监督。“过去法官庭审的时候，有可能出去接打个电话，或者迟到早退，但是庭审公开后，这样的行为將被曝光在互联网上。”河北省高级人民法院资讯化建设办公室副主任閆广宇说，为了防患于未然，河北省专门研发了一套智能巡查系统，能够自动识別直播庭审中的违规行为，一旦发现违规行为就会给他本人以及院长推送一条通报消息。

现在，许建峰还在探索把人工智慧和大数据运用于法官判案，从而实现全国范围內的“类案同判”。像北京高院推出的“睿法官”智能辅助审判系统，以及河北省高院推出的智能审判辅助系统，都是通过对全国公佈的裁判文书进行检索，按照案由的相似度为法官推送类似的案例。

按照最高人民法院资讯中心主任许建峰的设想，未来的法院將实现线上全业务支持，线上和线下將充分结合，“所有的业务都能支持网上办理，只要你愿意在网上办理都可以在网上办理。所谓智慧法院有‘三个全’：一是全业务网上办理，这就是我们所说的网路法院的概念；二是全流程审判执行要素依法公开，全流程的审判执行要素能公开的全部要公开；三是面向法官、诉讼参与人、社会公众和政务部门提供全方位智能服务。”

“隨著以大数据、云计算、物联网、智慧工程为代表的现代资讯技术快速发展，一个高度资讯化的时代扑面而来。”孟建柱2014年12月4日在最高法调研时，就要求“要从全面推进依法治国的大视野审视资讯化建设，以资讯化引领人民法院工作现代化”。

孟建柱在那次调研中特別强调，“实践证明，资讯技术对促进公正司法、提升司法公信力具有根本性的推动作用。”

用创新解决改革中的难题

自从本轮司法改革启动以来，立案登记制的实施让案件数量呈井喷式增长，一线法官办案压力明显增大。

面对案多人少的难题，孟建柱指出了两条出路，一靠改革，二靠科技。在中央政法委领导的指示精神下，各地方司法机关开始“主动拥抱”科技，而各地法院则围绕建设“智慧法院”做文章。

2013年，刘国瓏刚到石家庄桥西法院工作，当年他结了130件案子。三年之后，这个数字增长到230件。刘国瓏和同事们白天开庭，晚上敲判决书，即便没日没夜地干，系统里的案件却只增不减。最忙的时候，刘国瓏一晚要连写五六份判决书，大量重复性的陈述磨得他几乎崩溃，写到最后，“脑子都木掉了”。

成千上万被审限日期追著喘不过气的法官中，刘国瓏是一个缩影。针对刘国瓏的困境，河北省高院选择了人工智慧作为突破口。

经过一年的开发研制，2016年5月，智能审判支持系统开始在河北试点。刘国瓏成了智能审判支持系统最早的一批试用者。启用智审系统之后，法官们只要把纸质卷宗扫描进系统，电子卷宗即可自动生成。软体將对卷宗的內容进行分类、归纳、编辑，然后一键生成应诉通知书等上百种制式法律文书。

有了智审系统“代笔”，刘国瓏完成一份判决书的时间缩短至十几分钟。除了“审理查明”和“本院认为”部分需要自己撰写，剩下的部分都由机器完成。閆广宇曾做过统计，智审系统至少减少了法官30%以上的案头工作。

现在，河北探索出经验之后，智审系统已经在山东、吉林进行试点。据许建峰介绍，按照最高人民法院的规划，2017年底前要在全国法院实现电子卷宗隨案生成。

苏州中院研发的庭审语音识別系统也是利用科技提高司法生产力的有益探索。一直以来，苏州中院在庭审时一直受到书记员记录速度的严重牵制。2016年4月，苏州中院开始在庭审实战中测试使用语音识別技术——“智能速记员”。这个“智能速记员”能將语音自动转化为文字，自动区分庭审发言对象及发言內容，法官、当事人和其他参与人均能看见转录文字。

与书记员相比较，“智能速记员”能真正做到一字不漏，苏州中院试用期间的庭审记录完整度高达100%。如果当事人口音较重，那么正确率也能超过90%，书记员只需对它进行少量修改则可以实现庭审的完整记录。

苏州的经验很快传到河北。最近，石家庄桥西法院也引入了这套系统，刘国瓏体验了几次后，他感觉整个庭审的节奏顺畅了许多，“过去要等著书记员打完字了才能说下一句话，现在说话的速度至少提高了一倍以上。用了这套系统，以往一个小时才能审完的案子半个小时就够了。”

在检察系统，司法改革所带来的压力同样存在。贵州是本轮司法改革第一批试点单位，也是发展大数据战略最早的省份。

“本轮司法改革的核心在于落实司法责任制，贵州想到的就是如何通过数字的手段来压实，”贵州省人民检察院资讯中心主任冯涛对南方週末记者表示，“办案过程在检察官们的脑袋里，只有量化过后，才能够进行有效的监督。”

贵州检察院的做法是对办案过程数据全覆盖，流程全监控，在案件处理过程中，会对案件进行全程数字画像，通过个案与类案的比对，同步触发流程监控和品质监控。

在冯涛看来，司法改革与技术创新是一种相辅相成的关係，一方面技术创新解决了司法改革中的难题，而另一方面司法改革也在促进技术创新。

正如孟建柱在今年的中央政法工作会议上说的那样，“谁能在科技创新上抢先一步，谁就能开闢一片新天地。我们要站在时代潮头，把现代科技运用作为政法工作现代化的大战略、大引擎，推动政法工作跨越式发展。”

推进国家治理体系和治理能力现代化要求深化行政体制改革

推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是我国政治现代化的重要內容。以推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，要求我们从国家治理现代化的高度，切实转变政府职能，深化行政体制改革，实现国家治理体系的民主化、法治化、制度化、规范化、程式化和科学化。从治理角度来看，行政体制改革不仅关係到行政体制內部的组织结构优化、运行机制完善、管理方式创新、组织职能转变，而且关係到政府、市场、社会三个领域之间的关係，关係到如何激发这些领域中各种治理主体的活力。故此，深化行政体制改革，需要进一步处理好以下四个问题。

以深化行政审批体制改革为核心推进政府职能进一步转变

深化行政体制改革必须以深化行政审批体制改革为核心推进政府职能的进一步转变。转变政府职能是行政体制改革的基本目标。长期以来，政府习惯于以行使审批方式对社会和经济活动进行事无巨细的管理，不仅导致政府机构臃肿，效率低下，职能错位越位缺位，而且窒息了市场和社会的活力，严重影响社会经济发展。深化行政审批体制改革，关键点是政府向社会放权，收回到处乱伸的有形之手，切实做到凡是市场能调节的政府都要退出，凡是公民能自决的政府都要退出。通过减少政府审批事项，有效扩大企业、个人、社会组织等利益主体的行动自由，全面激发社会经济活力，切实赋予公民参与公共事务的活力，尊重公民社会治理的主体地位。

转变政府职能是要优化政府职能配置

深化行政体制改革必须优化政府职能配置。转变政府职能不是不要政府职能，而是要优化政府职能配置。政府职能的优化配置，既涉及纵向的政府间关係，又涉及横向的部门间关係，尤其是组织结构的优化。从纵向来看，就是要明确划分各级政府，特別是央地的权责。中央政府的职能是有效加强和改善宏观管理；建立完善宏观管理体制和基础制度；改善和创新宏观管理方式和手段。地方政府的主要职能是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。进一步健全不同层级政府之间事权与財力相匹配、权力与责任相统一的体制。要及时適当强化中央政府在社会政策领域的责任，特別是社会支出责任，切实推进全国意义上的基本公共服务均等化，推动社会公民身份的建构，有力改善民生福祉。从横向来看，要处理好政府部门间的关係，优化行政组织结构。要在总结基层政府大部制改革经验的基础上，向更高层级的政府推进大部制改革，进一步完善政府机构设置。

完善行政权力运行机制

深化行政体制改革必须完善行政权力的运行机制。行政权力涉及决策、执行和监督各个环节。必须按照《决定》的要求，构建起决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。要重视行政决策的科学化和民主化，提高决策能力，提升决策品质，减少政策失误。要按照协商民主的要求，鼓励各种治理主体(利益相关者)通过协商、互动、参与等方式来进行利益表达，共同解决利益诉求，凝聚决策共识，配合政策实施，参与政策监督。要进一步优化公务员队伍，强化公共服务意识，提升辨识与选择政策工具的能力。

创新行政管理方式

深化行政体制改革必须创新行政管理方式。治理理论要求行政管理方式的创新遵循民主化的原则和方向。在国家治理现代化的目标下，政府要减少强制、命令等过于依赖公权力的管理方式的运用，更多地运用柔性的管理方式，积极主动选择协商、合作的方式，加强与其他治理主体的协同共治，形成治理合力，提升治理绩效。特別要善于利用社会组织和市场主体来实施公共政策。政府购买服务机制，不仅可以提升公共服务的效率，而且是培育和发展社会组织、激发市场主体活力的重要手段。要进一步完善政府购买服务机制，加大政府购买服务力度，深化与市场主体、社会主体在公共治理中的协作关係。

在国家治理现代化的目标下推进行政体制的深化改革，必须让政府成为宏观调控主体，而非市场参与主体，必须让市场发挥资源配置的决定性作用，必须让公众成为社会治理的主体，並最终形成促进国家、市场和社会的建设性互动，从而最大限度地激发社会经济活力，促进社会公平正义，增进人民福祉。

根据中新网、南方日报等综合采编

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