乔晓阳：港澳须履行主体责任

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　　乔晓阳

　　中央全面管治权与特区高度自治权有机结合的核心要义

　　原全国人大法律委员会主任委员乔晓阳，昨日来澳出席“迈向澳门‘一国两制’实践新征程”学术研讨会发表讲话，全文如下：

　　在澳门基本法颁布25周年之际，很高兴来澳门参加今天的研讨会，与各位朋友见面和交流。去年十月中共十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治判断，澳门特别行政区是国家不可分离的部分，“一国两制”是中国特色社会主义的重要内容，在新时代怎么样更好地把“一国两制”在澳门的实践推向前进，取得新的辉煌，是我们共同的使命和责任。

　　谋稳定求发展

　　这次研讨会以“迈向澳门‘一国两制’实践新征程”为主题，与十九大报告描绘的全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图相呼应，贯彻落实了十九大精神，很好地把握住澳门未来发展的大局和大势，具有很强的时代感。对于这次研讨会的主题，我更看重的是背后的理念。这让我想起了澳门基本法序言第二段的八个字“社会稳定”和“经济发展”，这八个字是根据澳门社会的意见写入《中葡联合声明》，然后写入基本法的，它说明甚么问题呢？说明社会稳定和经济发展始终是一个社会繁荣昌盛的支柱，谋稳定、求发展，始终是澳门社会的共识。澳门回归后取得了巨大成就，发展理念起到重要的支撑作用。中国特色社会主义进入新时代，澳门社会提出了要开辟“一国两制”在澳门实践的新征程，这同样贯穿着发展理念。受到这个理念的感染，崔世昌先生邀请我出席这次研讨会时，我主动提出就第一个议题作一个发言，与大家分享看法，跟大家一起研讨。关于中央对澳门的全面管治权和澳门特别行政区高度自治权，我想讲3点：

　　首先讲一下中央全面管治权这个概念。

　　学术界的朋友普遍认为这个概念是2014年6月发表的“一国两制”白皮书提出来的，其实这个概念可能是我第一个提出来的。早在2010年国家行政学院邀请我做“一国两制”下中央宪制权力的讲座，我就开始用这个概念。2012年我在一个澳门基本法讲座上，在讲到中央的宪制权力时，第一项就是“中央对澳门具有全面的管治权”。我当时是这样讲的：基本法序言第一段开宗明义指出，澳门自古以来就是中国领土，中国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权。中央对澳门恢复行使的是包括管治权在内的完整主权，这是基本法第2条规定的基础。基本法第2条规定，“全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”大家都知道，任何机构或个人，要作出授权，前提是他必须具有有关权力。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，它授予澳门特区行政管理权、立法权、独立司法权和终审权，前提就是中央对澳门具有完全的管治权，这本来就是单一制国家中央与地方关系的应有之义。

　　勿见树不见林

　　我当时为甚么要讲中央对澳门具有全面管治权呢？其中一个原因是：澳门回归祖国后，我同各方面人士交流过程中发现，当讲到“一国两制”下中央权力的时候，普遍只讲到基本法具体规定的中央权力，从国防，外交权讲到基本法解释、修改权。这当然没有错，但总觉得缺少点甚么，问题出在哪里呢？就出在“只见树木，不见森林”，只看到基本法条文，而忽略了制订基本法本身跳出基本法来看基本法，我们就会看到，澳门回归祖国后，要说中央对澳门具有的最大权力，正在于制订对澳门的基本方针政策和基本法，规定在澳门特别行政区实行的制度和政策，这种权力是先于基本法存在的，从法律上讲，它来源于宪法，来源于国家主权，如果用一个概念来归纳，就是中央对澳门具有全面管治权。

　　如果中央没有这种全面管治权，它怎么能够制订对澳门的基本方针政策和基本法呢？因此，我在讲“一国两制”下中央的宪制权力的时候，总是把中央对澳门的全面管治权放在第一位。

　　中央全面管治权这个概念，是经得起严格推敲的。从国际法来讲，基于国家主权原则，任何国家的政府都对其领土具有全面管治权，澳门是我国的领土，中央当然具有全面的管治权。从我国国家体制来讲，我国是单一制国家，根据宪法产生的中央政府代表全国各族人民行使管理国家的权力，澳门是国家不可分离的部分，澳门特别行政区直辖于中央人民政府，中央对澳门同样具有全面的管治权。从我国对澳门问题的立场来讲，我国政府和人民从来都认为，我国对澳门具有不可争辩的主权，但由于历史原因，澳门曾经长期处于葡萄牙的管治之下，1999年12月20日我国政府对澳门恢复行使主权，最主要的就是恢复行使对澳门的管治权。中央对澳门具有全面管治权是1999年12月20日我国对澳门恢复行使主权的必然含义。因此，中央对澳门具有全面管治权是无可质疑的。

　　源与流本与末

　　接着讲一下中央全面管治权与澳门特别行政区高度自治权的关系。

　　2014年“一国两制”白皮书使用中央全面管治权这个概念后，引起了各方面的热烈讨论，大部分人赞同，但也有质疑者、反对者。我很仔细地看了这些质疑或者反对的观点，除了极少数人根本就不接受中央管治权外，大多数人是担心讲中央全面管治权会影响到特别行政区的高度自治权。之所以有这种担心，原因主要在于没有弄清楚中央全面管治权与特别行政区高度自治权的关系。那么，这两者的关系是怎样的呢？简单来说，中央对澳门具有全面管治权是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础，它们之间是源与流，本与末的关系，否定了中央全面管治权，特别行政区的高度自治权就成了无源之水、无本之木。

　　如果深入进行分析，中央对澳门具有全面管治权，讲的主要是主权层面的问题，而授予澳门特别行政区高度自治权，讲的主要是主权行使层面的问题，主权和主权行使是既互相联系又有所区别的概念，任何国家对其领土拥有主权。当然具有对其领土的管治权，至于这种管治权怎么行使，是一个国家主权范围内的事务，现代国家都通过宪法和法律加以规定，我国对澳门拥有主权，当然对澳门具有全面管治权。怎么对澳门行使主权、管治权呢？“一国两制”方针政策和基本法作出了明确的规定，最简单的说法，就是一些权力由中央直接行使，一些权力授权澳门特别行政区行使，前者称为中央的直接权力，后者称为澳门特别行政区高度自治权。由于授权是行使主权、管治权的一种形式，中央授权澳门特别行政区实行高度自治，在任何情况下都不减损国家的主权，不减损中央的全面管治权。对于这个问题，可以形象地这样理解：1999年12月20日凌晨中葡两国政府在澳门举行了澳门政权交接仪式，在五星红旗升起的时刻，中国政府正式对澳门恢复行使主权，我想任何人都会承认在这一时刻，中央对澳门具有全面管治权，与此同时，澳门基本法开始实施，授予澳门特别行政区高度自治权。

　　由此可以看出，中央对澳门具有全面管治权和澳门特别行政区享有高度自治权是并行不悖的，正确的理解只能是中央对澳门特别行政区的授权，是国家对澳门行使主权，中央对澳门行使全面管治权的方式，而不是放弃或者失去全面管治权。一个公司的董事会授权总经理管理公司的一些事务，你能说董事会失去对公司的管理权吗？不能。中央对澳门特别行政区的授权，也是同样的道理。明白这个道理，才能认识到“一国两制”实践中，中央对澳门的全面管治权与澳门特别行政区的高度自治权是内在一致的，在任何时候都不能把它们对立起来，更不能以高度自治权对抗中央的全面管治权。

　　我理解，十九大报告提出必须把维护中央对香港、澳门的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合起来，主要讲的就是这个道理。同时，十九大报告强调的还不是简单的权力问题，而是维护国家主权，坚持一个国家原则的本质要求。“一国两制”中的“一国”，不是抽象的，指的是中华人民共和国。这个国家是一个主权实体，有领土、有人民、有政府，由中央政府代表人民行使国家管治权力。坚持一个国家原则就必须维护中央的全面管治权，忽略甚至否定这一点，就背离一个国家原则，从这个意义上来讲，十九大报告的提法具有很强的针对性和重要的实践指导意义。

　　最后讲一下怎么更好地把维护中央全面管治权和保障澳门特别行政区高度自治权有机结合起来。

　　“一国两制”是国家的一项长期国策，十九大报告把坚持“一国两制”和推进祖国统一确定为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，充分表明了中央坚定不移贯彻落实“一国两制”的决心和信心。澳门回归祖国后，全面贯彻落实“一国两制”方针政策和基本法，在中央的坚强领导下，行政长官和特区行政、立法、司法机构依法履行职责，社会各界同心协力，创造了澳门发展奇蹟，充分说明了“一国两制”是保持澳门长期繁荣稳定的最佳制度。

　　澳门社会具有光荣的爱国传统，回归祖国后，在促进和维护澳门繁荣稳定的同时，坚决维护国家的主权，安全和发展利益，树立了正确处理“一国两制”下中央与特别行政区关系的典范，我们都为此感到自豪，但不能就此止步，要认识到社会在不断发展变化，怎么在这种发展变化中使澳门与祖国内地越走越近，而不是渐行渐远，始终是“一国两制”实践中带有方向性的问题，而把握这个问题的关键，就是要按照十九大报告提出的要求，把维护中央全面管治权和保障澳门特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变，不动摇，确保“一国两制”实践不走样，不变形。

　　促多元澳担责

　　习近平主席2017年7月1日在香港发表的重要讲话提出：“在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来。”我体会，习近平主席提出，特别行政区要履行好主体责任，是把维护中央全面管治权和保障澳门特别行政区高度自治权有机结合起来的核心要义。为甚么这样说呢？这是因为按照“一国两制”方针和基本法的规定，中央在行使对澳门特别行政区全面管治权时，把十分广泛的权力授予澳门特别行政区，这种权力包括社会、政治、经济等方面的权力，也包括在澳门特别行政区维护国家安全的权力。而且这种授权还有一个重要特点，也可以说有一个不同于中央对内地地方实施管治的特徵，就是对于授权澳门特别行政区高度自治范围内的事务，中央不直接行使有关权力。比如说，广东省有权在一些领域制订地方性法规，全国人大及其常委会同样可以在这些领域制订全国性法律并在广东省实施；而基本法授予澳门特别行政区在高度自治范围内制订法律的权力，全国人大及其常委会在这些领域制订的全国性法律，就不在澳门特别行政区实施。

　　因此，在“一国两制”下，要实现澳门的良好管治，中央要按照基本法的规定行使好权力，履行宪制责任，同样重要的是，澳门特别行政区依法行使好高度自治权，履行好主体责任。比如说，在澳门开展宪法和基本法宣传教育，树立国家观念和意识，谁应当承担主体责任？当然是澳门特别行政区；又比如说，澳门要实现经济适度多元化，更好地保障和改善民生，谁应当承担主体责任？当然也是澳门特别行政区；再比如说，要在澳门特别行政区维护国家主权，安全和发展利益，谁应当承担主体责任？当然还是澳门特别行政区。这样讲的道理就是，在这些领域基本法授予澳门特别行政区高度自治权，中央可以对这些领域提出要求，但贯彻落实要靠澳门特别行政区。任何权力都意味着责任，澳门特别行政区依法享有广泛的权力，应当承担其相应的责任，这是把维护中央对澳门全面管治权和保障澳门特别行政区高度自治权有机结合起来的一条基本要求，这也是习近平主席提出“特别行政区履行主体责任”的意义所在。

　　这次研讨会，提出了维护中央管治权与确保特别行政区高度自治权有机结合、澳门融入国家发展大局与确保澳门长期繁荣稳定、筑牢爱国爱澳社会政治基础与培养“澳人治澳”人才等三个议题，这些都是关系到澳门未来发展的重大问题，希望今天的研讨会有积极的成果。

　　澳门迈向“一国两制”实践新征程挑战机遇并存

　　冯巍：吸纳培养建澳治澳人才

　　国务院港澳事务办公室副主任冯巍表示，党的十九大和刚结束的两会，将粤港澳大湾区提升为国家发展战略，在这个背景下，澳门的发展、挑战和机遇并存，迈向澳门“一国两制”实践的新征程，是一个承前启后，面向未来的议题。

　　习近平主席在澳门回归15周年来澳视察时明确指出，国家宪法和基本法是澳门特区的宪制基础，要严格按照宪法和基本法办事，始终把中央对特区的全面管治权与保障特区的高度自治权全面结合起来，“一国两制”的实践才能行稳致远。

　　澳发挥优势融入大局

　　冯巍指，在此方面，澳门特区的实践是成功的，如在2009年，澳门制订了《维护国家安全法》，落实基本法23条规定的宪制责任，澳门特区政府认同和尊重中央对澳门政治发展问题的主导权和最终决定权，按照全国人大常委会的决定，循序渐进的推动澳门政治体制稳步向前发展。新时代、新征程，相信澳门特区会将优势发扬光大，严格按照宪法和基本法办事，把中央对特区的全面管治权落实好、贯彻好，积极作为，融入国家发展大局。

　　社会发展的经验告诉我们，制度和政策亦是社会经济发展的最主要的资源，澳门基本法为特区的经济、文化和社会发展提供了坚实的宪制保障和充足制度空间，要将这些制度作为最宝贵的资源，充分利用好和发挥好。中央政府非常重视和支持澳门的发展，近年陆续推出不少重大政策和举措，如批准澳门特区在珠海横琴建设澳门大学新校区，而且实行澳门特区法律。2016年中央为澳门特区划定了85平方公里水域，这些都属于宪制层面的调整，中央还大力支持“一中心一平台”的建设，以及粤港澳大湾区的发展战略。

　　招优秀人才来澳发展

　　冯巍勉励澳门特区要牢牢抓住新时代、新机遇，用好基本法规定的制度和国家政策，依法有序推动澳门经济制度适度多元发展，提升经济发展层次。在发展澳门的同时，在国家发展战略中发挥特殊作用，同时要高度重视并加强建澳治澳人才的吸纳和培养。

　　习近平总书记在“两会”参加广东代表团审议时，提到发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力，特别强调人才在国家创新发展中的地位和作用。制订优惠的政策吸引优秀人才，是世界上许多国家和地区走向富强的共同选择。面向未来，最紧缺的资源也是人才，澳门特区政府和社会各界都要高度重视人才在社会经济发展中的地位和作用。既要培养本地人才，还要着眼长远、打造平台、完善制度、制订政策，吸引汇聚世界优秀人才到澳门学习、工作、生活，为澳门长远可持续发展提供人力资源支撑。

　　【华发网根据澳日、澳门新闻局采编】