央地关系开始破局？

思齐

土地租让金

国务院从2014年8月中旬开始了土地出让金的大审计，涉及2008年到2013年地方政府土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况。

在中国，人人皆知地方政府的经济命脉在于土地财政。过去几年中央政府虽多次出台房价调控措施，但对于土地这个地方政府的奶酪向来不会去碰。调控政策也因此总是指向消费者，而非土地财政，效果亦不佳。今次国务院一改以往十余年的做法，出台如此详尽而权威的对土地财政的审计，实为罕见。

一般来说，此等规模的动作必定是为了某项宏观政策出台做准备的。因此，这次审计背后可能意味的中央与地方关系的大调整，甚至比审计本身更受关注。
央地关系的症结何在？

如何处理央地关系，无论对于中央还是地方政府，都是一个难题。关于这个难题的症结何在，主流意见集中于两点：一是认为在于权力集中的体制下，分权和集权难以恰到好处，以至出现“放乱收死”的怪圈；二是认为央地关系的症结在于财税关系没有理顺等。这些分析都可精准地解释央地关系中很多现象和问题。

但笔者看来，以事权和财权来解释当下的央地关系仍然无法到位。原因很简单，中国的所谓央地关系其实包括了四种关系：中共中央与地方党组织的关系、中共中央与地方政府的关系、国务院与地方政府的关系、地方党组织与地方政府的关系。央地关系在政治层面过于复杂，仅仅着眼于其中一个或两个非决定性的层面，并不能充分解释中央或地方政府的行为。而事权和财权如何分配正是这种非决定性的因素，或者说它们只是被决定的因素。

在目前的体制下，对比行政权力内部的集中和分权争论，更能决定央地关系格局的核心权力关系的，非党内组织关系莫属，事权和财权的分配只是其结果。而在党内组织关系上，党员必须服从组织的人事安排；地方党组织必须无条件服从中央；即使在具体事权上，地方政府也要受同级党组织的领导。在此种严格的组织关系
下，从理论上根本不存在分权的问题，即便有分权，主动性也完全掌握在中央手中。

但与此同时，党内关系并不如政府关系那样有完善的法规体系可依，更加依赖人的主观能动性，也导致地方政府对中央政府的博弈存在巨大的非制度性空间。换句话说，党内关系在央地关系中实际发挥着主导作用，而党内关系迄今并未充分制度化，这两点是理解中国央地关系的关键所在。
中央政府的选择

中国以往数千年政治史表明，在权力集中的制度下解决央地关系是不可能的。因此1949年后中国选择了一种非制度化的处理方式。即通过“党管干部”坚守中央对地方的人事决定权；同时通过“权力收放”将财权和事权不定期地交给地方政府（一般来说两者不会同时下放），但又根据需要可随时收回，以保持对地方事务的影响力。而地方政府也主要通过非制度化方式，如“驻京办”、“争取项目”等向中央寻求资源。但如果其试图反对来自中央层面时而授权时而收权的做法，则法理依据不足。以此判断，所谓央地关系中“放乱收死”等非制度化状态并非决策失误，乃是中央政府主动选择的结果。这也形成了央地之间的动态关系。

但改革开放后，在政绩驱使下，地方政府成为经济发展的最大推力，也形成了中国特有的“地方政府主导型”的经济发展模式。地方政府成为某种实在的利益集团。特别是上世纪90年代分税制后，地方政府的事权逐渐扩大，同时为了获得稳定的事权支出，又创造了土地财政。这两项“发明”使得地方政府在扩大事权的基础上也同时存在稳定的财政来源。这在央地关系历史上是不多见的。地方政府力量上升，以及实际上摆脱对中央“授权”的依赖，打破了上述的动态平衡。

中央政府对于地方的调控在很长一段时间内都是围绕着财权和事权来进行的，但出于依赖地方政府推动经济发展的需求，也不可能进行完全的统和。只好退而求其次，通过扩大中央财政收入的比例，将更多资源掌握在中央层面，而在分配过程中形成对于地方政府的间接支配。而在事权方面则对于明显威胁到中央统一目标的地方行为给予直接调控。近十几年来中央和地方政府关于房价和土地进行的多次博弈，只是其中一个侧面。

不过问题是：在党政关系错综复杂、非制度化传统强大而法治尚未完善的情况下，双方的选择都不多，这些博弈始终停留在非制度化的层面，央地关系改革始终难以破局。

反腐败的间接效应

央地关系的破局是在近期意外发生的。自十八大以来，伴随着反腐败的深入进行，许多省、市现任或者前任主要官员因贪腐问题接踵落马，这引起了官员补缺的联动反应。目前，涉及多个省份的人事调整正在展开。仅在8月份前后，在地方政府层面涉及调整的职位就包括：吉林省委书记、山西省委书记、安徽省委常委、北京市委常委、浙江省副省长、云南省副省长、河北省纪委书记、辽宁省纪委书记、广州市委书记、昆明市委书记等重要省级或副省级岗位。在最近这个月内，上述岗位的新旧交替开始令人有目不暇接之感。

这表明，今次中央在处理央地关系的时候，并没有紧盯着事权和财权不放，而是通过党内组织关系的建设，抓住了“人事权”这一决定性的权力来做文章。事实
上，自十八大以来，各个省的省级纪委书记和部委的纪检组长多有更换；全国更有14个省份调整组织部长人选。其中的深意不言自明—纪委书记可以使官员“下”，组织部长可以使官员“上”。这样，通过对纪检人员和组织部长的重点调整，明白无误地显示了对地方人事权的牢牢把控。

反腐败前后的一系列动作意味着，此轮大规模反腐败行动并非仅仅指向腐败官员，更重要的是在地方政府层面重建了中央权威。我们注意到，包括土地出让金大审计及其他调控举措，是在中央新一轮反腐败取得重大成就的情况下推出的。显然，这只是一个开端。中央决心要动一动以往十余年没有动过的地方政府的奶酪，显然是具备了在事权和财权方面的真正自信。从这个角度来看，反腐败可被视为央地关系的真正破局之举措，为此后可能发生的体制改革创造了前提条件。

忧虑与期待

此轮中央和地方关系改革的思路由此渐渐清晰—以反腐败和干部调整的方式大规模行使中央对地方的人事权，并以此带动财权和事权方面的改革。应该说，这是行之有效的央地关系破局之举，也是中央层面不多的选择之一。当然，其中也并非无可忧虑之处，可能的风险依然存在。例如，当前党的组织建设情况是否足以支持中央对地方的政策调整，如何避免政治博弈可能演变为潜在的政治冲突？此轮调整在理顺央地关系的同时，权力集中的情况也将更加严重，若此如何应对？此次调整在经济上也意味着对以往“地方政府主导型”的经济发展模式的打断，若此经济发展如何保障？

从技术层面来看，上述可能出现的问题均有预案或解决之道，即通过加强党建和党内改革建立规范化和制度化的组织关系，以及党内监督机制的更新（群众路线教育正是其中的组成部分）；经济层面则趁此机会建立完全的市场经济体制，将地方政府对经济的干预转为依靠市场自身的力量（事实上此前的审批权下放改革已经这样做了）。但是，最令人忧虑的并非这些技术层面的问题，而是哲学层面的—此轮改革是通过反腐败破局央地关系，仍然延续了以往非制度化的央地关系调整之路。所以，破局之后能否尽快走向央地关系的制度化安排就是至关重要的，否则仍难以避免以往单纯收回权力之后的负面效应，“放乱收死”的情况又会出现。
孟德斯鸠有言，一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。面对内部整合的挑战，西方许多国家都用宪法和法规明确地界定了中央和地方的权限，包括财权、事权和人事权。中国的央地关系迟早也要走出动态平衡的老路，走上法治的新路。若要塑造良性的央地关系，顶层设计应在以非制度化的方式重新整合权力和梳理官员后，后续举措应着力于建立制度化、法治化的央地关系。

十八大后中央将法治作为政治发展的重大目标，这在具有非制度性博弈传统的央地关系中无论怎么强调都不过分。当然，此过程的关键是党内组织关系的制度化、规范化；以及最终在《宪法》的框架下出台有效的规范中央地方关系的法律，明确中央政府和地方政府、政党组织的各自权利和义务，将央地关系置于超越二者之上的法治框架之中。至于此种期待能否成为现实，今年下半年的四中全会上，可让我们拭目以待。