中国財政未来动态

成舍我

当货幣政策的宽鬆力度已经接近极致，刺激效果的边际效用逐渐收窄而结构性问题日益凸显，財政政策被寄望在促进经济增长方面发挥更大作用。

2016年召开的G20峰会上，各国领导人呼吁进一步发挥財政政策作用，支持结构性改革和促进经济包容性发展。2016年底特朗普贏得大选也会促使美国调整政策，从宽鬆货幣政策转向財政扩张刺激。

中国政策当局也表示將更多地通过积极財政政策支持经济发展。2016年7月，中国央行官员盛松成指出，在M1（狭义货幣供应）快速增长情况下，企业正在经歷流动性陷阱，减税效果优于降息。9月份，財政部副部长朱光耀在G20峰会期间表示，高层领导將討论未来的財政赤字水准。12月份召开的中央经济工作会议指出，財政政策要更加积极有效，预算安排要適应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。隨著货幣政策转向稳健中性，政策当局实施房地产紧缩和適度信贷控制，市场普遍预期中国2017年財政政策將更加积极，以稳定经济增长。

地方债务继续置换

一般来说，更积极的財政政策意味著更高赤字，以支持財政支出更快增长或额外减税。中国財政体系有四大预算系统，即一般財政预算、政府基金预算、国有资本预算和社会保障预算。2015年，四大预算收入分別为15.4万亿元（人民幣，下同）、4.9万亿元、0.23万亿元和4.3万亿元。

过去十年，地方政府在全部一般预算支出中的佔比为75-85%，另外通过税收分成机制获得了財政总收入的45-55%。中央政府对省级政府有种类繁多的財政转移项目，但地方政府对这些转移收入的支出並无自由裁量权。在以GDP为导向的政绩考核体系下，地方政府有较高积极性推动投资和经济建设，利用各类基金收入尤其是土地使用权转让收入来推动投资扩张。这些土地相关收入主导的额外財政资源佔地方政府全部財政资源的30%以上。国有资本预算收入主要来自国有企业分红和利润收入，目前规模仍相对较小。

因此，中国的扩张性財政政策通常包括两个层面的含义：首先，一般財政预算赤字上升，以支持更高的財政支出或减税；其次，允许地方政府债务和投资更快扩张，特別是通过政策银行贷款、地方政府和城投企业债券以及影子银行融资。由于一般財政预算体系並未包括政府全部的收支和投融资活动，如果只考虑一般財政赤字水准，那么很难评估积极財政政策的实际力度。

2017年，財政总收入预计比相对刚性的財政总支出降幅更大，財政赤字预计將达到GDP的3%至3.5%。从这一点看，財政政策將会更加积极。中央政府或允许地方政府继续发行债券置换原有债务，2017年地方政府债务置换规模可能超过4万亿元。但隨著財政总收入增速继续放缓，財政总支出可能轻微降低。同时，新一轮房地产调控实施后，土地市场將逐步降温，政府性基金收入可能降低，因此2017年政府性基金支出也可能会下降。

財政扩张依赖地产

由于地方政府主导政府的全部支出（份额超过80%），积极財政政策的实际效果主要取决于地方政府支出情况。地方政府拥有两套平行的財政系统：一是一般预算系统，保持政府基本职能运转；二是政府性基金预算系统，支持基础设施投资和经济建设。政府性基金预算主要包括与土地有关的收入和支出，但並不包含地方政府融资平臺的收支和投融资活动。

2016年，地方政府一般预算收入（大约75%为税收）和基金预算收入（大约85%是土地转让收入）估计分別达到8.7万亿元和4.5万亿元。在一般预算系统內，2016年房地产相关税收或达到2万亿元，约佔地方政府財政总收入的23%，土地转让收入或达到3.5万亿元。2016年，房地产相关税收和土地转让收入相加或达到5.6万亿元，约佔地方政府总收入的44%。

此外，地方政府通常利用土地转让收入借助融资平臺撬动债务资金来支持基建投资发展。地方政府通常利用土地和其他资产作为资本建立各种融资平臺企业，然后借助这些平臺企业扩张债务融资。2013年官方审计报告显示，融资平臺债务佔地方政府债务的60%左右，35%至40%的地方政府债务依靠土地出让收入来偿还。根据国土资源部资料，70个大城市土地抵押贷款从2010年的3.5万亿元增至2015年11.3万亿元。

人口老龄化趋严重

由于货幣政策决定著房地产市场短期表现，更加积极的財政政策需要货幣政策强而有力的支持。换言之，中国特色的財政扩张与货幣政策宽鬆密切相关。积极財政政策一般需要来自流动性供应的配合，以支持地方债务平稳滚动扩张，降低地方政府融资成本，同时央行会支持政策性银行扩大对基础设施项目的贷款支持。

然而，伴隨著货幣政策由之前的刺激经济转向抑制资产泡沫，中央政府相关部门已经开始关注地方融资平臺债务再度扩张问题。融资环境变化和房地产市场调整將制约地方政府可用资源，对实施积极財政政策的实际效果产生一些影响。

经过三十多年快速发展，中国经济正在进入新常态。其中一个重要的结构性变化是人口的快速老龄化。2012年左右，中国劳动年龄人口已经达到顶峰，未来几十年將持续下降，对未来经济和社会构成严峻挑战。医疗和养老费用將增加，政府在社会保障系统中的或有负债也会提高。

过去三年，在扣除財政补贴后，城镇养老金收入年复合增长率为11.9%，而养老金支出年复合增长率则达到18.3%。2012年，扣除財政补贴后，城镇养老金已出现赤字，而后赤字规模持续大幅增长。笔者预测，2020年左右，城镇社会养老金赤字將超过2万亿元。

人口老龄化將导致医疗保健和其他社会福利需求增加。劳动力减少要求政府重视人力资本优化，提高劳动生产率，改善教育和培训制度，提高劳动技能，重视劳动力要素配置的效率。为此，內地政府应增强財政对公共服务和社会保障的支持。

中国財政未来动态

人口结构变化等现象令財政体系面临日益严峻的转型压力。內地政府应调整其財税制度，建立適应于人口变化、社会发展和经济转型的现代公共財政体系，將更多公共资源用于社会发展，促进人力资本和劳动生产率，抵销劳动力减少产生的不利影响，降低收入不平等，推动经济转型；同时，进一步增加医疗健康、社会保障、教育和人力资本发展方面的支出，推进政府职能调整，在此基础上加快財政支出结构调整。

“2016年的宏观经济运行，是自2011年中国经济持续下行以来，终于有可能出现阶段性探底的一年。自一季度开始，连续三个季度GDP报出6.7%的增长率，第四季度很有可能还是6.7%左右，一个年度‘小平臺’的表现可谓多年来绝无仅有的。”1月7日，华夏新供给经济学研究院首席经济学家、財政部原財政科学研究所所长贾康，在深圳举行的华夏新供给经济学研究院2017年会上表示（演讲全文实录附后）。

这个研究院是2013年註册成立的一家新型民间智库，民生银行董事长洪崎担任第一届理事会理事长，贾康担任院长。2016年11月5 日，华夏新供给经济学研究院改选，洪崎继续担任理事长，贾康出任名誉院长及首席经济学家，研究院第一届副理事长、华软资本董事长王广宇出任第二任院长。

作为中国新供给经济学研究的领军学者之一，贾康近年来就中国宏观经济、財税改革等做了大量研究，提出了很多引起学界和决策重视的研究成果。贾康认为，按照较粗线条的判断，2017年中国经济有望完成较为明显的探底，然后应当力求实现经济企稳，以对接一个时间越长越好的中高速增长期，比如6.5%至7%，或6.5%左右，或7%左右。在这一平臺期，中国经济应当具备结构优化、发展方式向集约化加快转变等新特徵。

他认为，在这种条件之下要对財政与货幣政策进行调整，首先应看清中国货幣政策不具备大规模扩张的必要性与可能性，现实的把握应是“稳健中性”。財政政策方面將继续以“积极”为主的基调，这將首先体现为赤字率还要处于较高水准，如有必要也可以在2016年3%的基础上適度上调。

外界注意到，2016年底中央经济工作会议已经明确强调，2017年宏观经济政策的基本取向是“积极的財政政策，稳健的货幣政策”。2016年12月31日，中国人民银行行长周小川在新年致辞中明确表示，2017年將保持货幣政策稳健中性，调节好货幣闸门，维护流动性基本稳定。贾康2017年1月7日的演讲，事实上是对央行货幣政策基调的再次呼应。

贾康同时表明，2017年应当进一步减税降费。继营改增之后，2017年中国財政將继续减税，可有作为的空间主要存在于增值税税率的减並和適度调低上，同时，降费方面值得作为的空间十分值得重视，各类收费、政府性基金，社保、住房公积金等都具备一定的调整降低空间，这样做对规范政府收入秩序，理顺政府与市场、社会的关係会有莫大的好处，应当成为重要的政策选项。

而关于税费减降，政商学界一直有不同计算口径和爭议。特別是2016年以福耀玻璃董事长曹德旺为代表的企业家们对企业税负的公开议论，更令2017年税费降减成为各界关注的焦点，特別是许多人希望中国转变以间接税为主的企业税收体系。

对此，前国税总局副局长、联办財经研究院院长许善达曾向《財经》记者表示，不能简单地要求中国將企业间接税一步变成直接税，除了美国等少数发达国家，多数欧洲国家以及日本，事实上间接税都占越来越大的比重。

在1月7日的年会上，贾康还提出，2017年中国要进一步优化財政支出结构，使之更加符合供给侧改革的需要。在长期的政策选择方面，为了让中国经济继续实现企稳，关键是使处于平臺期的中国经济具备结构优化、发展方式向集约化加快转变的“升级版”特徵。应结合各地、各部门、各行业的具体情况，以理性的定制化的“供给管理”方案突出重点，统筹协调。

根据財经网、大公网等综合採编

【文章观点仅代表个人观点】

uyhtx

不错，很简洁！！！！












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