财政政策通过国家财政收支的增减，发挥着“四两拨千斤”的独到作用

郑瑟

　　实施积极的财政政策、深化财税体制改革、加大减税降费力度、优化支出结构、防范债务风险……这一个个有力度的政策和制度，将成为2017年财政运行的着力点和突破点。

　　日前，全国财政工作会议在北京召开。财政部部长肖捷主持会议，并对2017年财政重点工作作出部署。

　　紧随中央经济工作“稳中求进”总基调，2017年积极财政政策在继续减税降费、促进经济运行在合理区间基础上，将着力推动供给侧结构性改革，支持去除“僵尸企业”、农业改革、扶贫、基础研究、创新、制造业升级等重点工作。

　　税改方面，会议表示要研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革。另外，还提出研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案。

　　值得注意的是，不少财税系统人士直言，随着营改增试点的全面实施，后续个税改革会成为一个重点。而2017年个税改革可能会有一些实质性突破，比如个税法的修订，或者个税配套制度的完善等。

　　2016年末的中央经济工作会议表示，财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。而财政工作会议对何谓“更加积极有效”的财政政策做出注解，为“继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间”。

　　2017年的减税降费政策包括，落实并完善营改增试点政策，扩大减税效应;研究实施新的减税措施;进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目;落实好其他已出台减税降费政策。

　　至于“适度扩大支出规模”，主要依靠“中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大”，并明确表示“增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要”。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，当前中国经济面临下行压力，需要抓住中国经济的短板。当前政府支出该投入的领域，不再是类似高速公路等经济领域的基础设施，这些投入的边际效应越来越小;重点应该是社会领域的基础设施，要注重培养人力资源、健全社保制度、加大创新支持力度等，这样才能平稳地跨过“中等收入陷阱”。

　　关于2017年财政支出方面，财政工作会议指出，要推动解决供需结构性失衡，包括支持做好职工分流安置工作，支持处置“僵尸企业”;着力支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等。

　　对于2017年税改工作，会议提出要研究推进个税改革。

　　2015年财政工作会议也提出，2016年要积极推进个税改革。2016年3月初，时任财政部部长楼继伟在“两会”答记者问时表示，个税改革方案已提交，并明确表示未来将逐步将房贷利息、教育支出等纳入个税抵扣范围。

　　2016年11月份，财政部单独设立个税处，也被外界解读为积极信号。北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示，2016年个税改革讨论得比较多，2017年可能会有一些个税改革的实质性突破，可能会有个税法的修订，也可能是配套制度的完善，比如税收征管法修订、收入性资产纳入监管等。

　　至于财政工作会议提到的“个人收入和财产信息系统”，其实早在十八届三中全会决议中也有反映，属于“形成合理有序的收入分配格局”中的相关内容，“规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重”等。

　　财政政策通过国家财政收支的增减，发挥着“四两拨千斤”的独到作用。前瞻2017年，经济转型升级正处在攻坚阶段，财政政策有望更加积极有效、大有作为。

　　此前召开的中央经济工作会议明确提出，财政政策要更加积极有效。这一表述，为2017年的财政工作定下基调。

　　积极是体现财政政策发力的力度，有效是体现财政政策的效果。“当前深化供给侧结构性改革已进入关键阶段，需要宏观调控政策‘护航’，而稳增长、保民生也更需要多支撑。实施更加积极有效的财政政策，将助力供给侧改革和经济社会发展。”中国财政科学研究院副院长白景明指出。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，积极财政政策也要有针对性和有效性，毕竟花钱是有成本的，因此更需要注重效率。

　　对此，不少专家也赞同这一观点，认为实行积极财政政策也要在支出结构调整上做文章，节流增效，支出结构的调整能带动政府职能的转变，倒逼行政体制的改革。

　　实际上，财税体制改革正是2017年财政领域的另一大看点。

　　税制改革一举一动全社会关注。研究提出健全地方税体系方案;研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革;配合做好烟叶税等税收立法工作;研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案……日前召开的全国财政工作会透露，一系列动作显示2017年税制改革要攻坚。

　　“要抓住改革时间窗口，及时推出一批高质量的改革方案，提高改革精准化水平，以钉钉子精神抓好改革措施落实。”财政部部长肖捷在全国财政工作会上表示。

　　预算改革的步伐也将加快。2017年将加快修订预算法实施条例，扎实推进预算公开;深化部门预算改革，加强项目库特别是储备项目建设;同时，清理整合专项转移支付，减少项目审批数量。

　　此外，财政体制改革也将取得突破。2017年将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案。建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，扎实推进以人为核心的新型城镇化。

　　积极有效的财政政策，离不开进一步减税降费。2017年，减税降费政策将加力实施，营改增试点政策将继续落实并完善，从而给企业送上实实在在的“真金白银”，切实为企业减负。

　　于去年5月1日全面推开的营改增试点，2016年减税规模有望突破5000亿元。前瞻2017年，作为减税政策的“主力军”，营改增将继续发力。

　　国家税务总局局长王军表示，营改增在2017年的减税规模将进一步扩大，主要是由以下客观因素决定的：2017年有4个月的四大行业减税翘尾因素;按照营改增政策规定，纳税人2016年购入的不动产当年可以抵扣60%，剩余的40%将在2017年同当年购入的不动产60%可抵扣部分一起抵扣;随着政策和征管的不断完善，特别是企业对税制适应性的不断增强、内部管理不断改进，抵扣的数额也会明显增大。

　　“对营改增后税负增加特别是增加比较明显的企业，我们将给予高度关注，设身处地为企业的发展着想，从政策完善、服务优化以及帮助企业完善内部管理上多下功夫。”王军说，下一步将对营改增做好全面、系统、深入、透彻的分析，确保26个行业税负真真正正做到只减不增，并严格恪守“坚决不收过头税、坚决落实减免税”的税收工作原则。

　　此外，增值税制度也有望优化。下一步将按照税收法定要求，配合有关方面适时启动增值税立法，并在推进改革和立法过程中统筹研究适当简并税率等问题，进一步优化税制。

　　除营改增之外，更多的减税降费政策也将于2017年亮相。

　　肖捷表示，2017年将进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目;公开中央和各地收费目录清单，落实好其他已出台减税降费政策。同时，2017年财政部门将研究出台新的减税措施，进一步减轻企业负担，有效发挥减税政策对经济社会发展的积极效应。

　　“放水养鱼”才能激发市场主体活力。全国政协委员张连起认为，通过营改增等减税降费政策可为企业减负松绑，为促进大众创业、万众创新营造宽松环境，在培育新动能中涵养宝贵税源，换取持续发展势能。

　　在财政收入增速放缓、减税降费力度加大的背景下，近年来，财政收支压力持续显现。因此，如何花好财政资金的每一笔钱成为关键。前瞻2017年，财政支出结构有望进一步优化，适度扩大支出规模，提高资金使用效率，保障重点领域支出。

　　统一城乡义务教育学生“两免一补”政策;继续提高城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准;大力支持棚户区改造;支持打好大气、水、土壤污染防治三大战役……2017年，教育、社保住房、生态文明建设等关系群众切身利益的领域，将成为财政支出的重要发力点。

　　2017年是供给侧结构性改革深化之年，推动解决供需结构性失衡也是财税政策的一大发力点。

　　全国财政工作会透露，2017年要大力支持落实“三去一降一补”重点任务，对职工安置困难较大和财政收支压力大的地区，加大专项奖补资金和就业专项资金倾斜力度。推进农业供给侧结构性改革，落实精准扶贫要求，推动提高科技创新能力，积极支持大众创业、万众创新，并大力支持制造业改造升级。

　　“围绕经济运行面临的突出矛盾和问题，要加强财税政策对振兴实体经济的支持，为实现供求关系新的动态均衡提供有力的政策支撑和制度保障。”肖捷说。

　　此外，鉴于财政收支矛盾突出，财政支出要更加注重优化结构，用好增量、激活存量，着力改变支出项目只增不减的固化格局，把有限的资金用在刀刃上。“必须着力提高资金使用效率，尤其是要更加注重优化结构、用好增量、激活存量，找准支出切入点，大力压缩一般性支出，严格控制‘三公’经费，把有限的资金用在刀刃上，并加强预算绩效管理。”白景明说。

　　可持续是财政工作的生命线，债务风险则是财政可持续的挑战之一。前瞻2017年，财政运行要注重将赤字率控制在合理水平，强化地方政府债务限额管理和预算管理，完善地方政府举债融资和应急处置机制。

　　“要充分估计财政困难和风险隐患，做好思想和工作准备，严守底线不动摇，确保不出现区域性和系统性风险。”肖捷说。

　　从中央经济工作会议和全国财政工作会议透露的信号来看，保障民生依然是财政支出的主要方向，包括合理安排扶贫、农业、教育、社保、医疗等关系群众切身利益的支出。而今年增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要。

　　但是按照财政部的工作要求，今年支出端将更加注重优化结构、用好增量、激活存量，着力改变支出项目只增不减的固化格局。从公开信息来看，将进一步压缩公共性支出。

　　实际上，审计署的公告就显示，有些部门在财政支出方面存在一些问题。对此，中央党校经济学部教授李旭章表示，资金的投向应更有效率、更有针对性，从而提高支出的使用水平，避免资金浪费无效的情况出现。

　　在增收困难的情况下，如何保障适度扩大支出规模?全国财政工作会议提出，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。

　　根据审计署公告，部分财政资金在统筹盘活时存在盘活不到位或清退不及时等问题，具体包括涉农项目结余资金、以前年度偿债准备金、长期结存的财政专户资金、主管部门集中收入等。

　　在专家看来，盘活资金很有必要，同时也存在一定的难度。“如何让趴在账上睡大觉”的钱更好地花出去考验政府的智慧。

　　根据全国财政工作会的安排，今年一方面要强化地方政府债务限额管理、预算管理，妥善处理存量政府债务，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度。另一方面，要控制地方其他相关债务过快增长势头。严格依法厘清政府债务和融资平台公司等企业债务边界，妥善化解地方其他相关债务风险。

　　此外，还要加强地方债务风险评估和预警。财政部要求各地要做到风险事件早发现、早报告、早处置。完善地方债务风险预警办法，研究对地方其他相关债务进行风险评估和预警，加强风险防范和应对。

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