利用外资具有多重战略意义

郑瑟

　　上海自贸试验区正式启动外商独资旅行社经营出境旅游业务试点工作，万程(上海)旅行社有限公司获批成为首家经营出境旅游业务的外商独资旅行社。“我们看好中国旅游市场前景，也感受到中国持续加快对外开放步伐的决心。”公司相关负责人说。

　　党的十八大以来，我国加快建设开放型经济新体制，努力营造更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境，培育提升国际竞争新优势。其中，在扩大外资市场准入方面，接连出台一系列政策举措，并取得积极成效。

　　——加快自由贸易试验区建设，让开放的门越来越大。自贸区建设承担着我国对外开放先行先试的任务。从2013年上海自贸区开始，放宽外资市场准入就成为一项重点工作。自贸区最早的外资负面清单有190项限制措施，后来逐步“瘦身”，到现在只有95项。“将来我们要在全国范围内推行曾经在自贸试验区里试过的负面清单，为外资企业营造更好的投资环境。”商务部相关负责人说。

　　今年4月，我国新设的辽宁等7个自贸试验区正式挂牌运行。目前，全国自贸试验区总数已达11个，形成了东中西全方位制度创新的开放格局。

　　——修订《外商投资产业指导目录》，进一步减少限制性措施。国家发改委相关负责人介绍，近3年来，我国两次修订《外商投资产业指导目录》。2015年版目录将限制性措施由2011年版的180条减少到93条，2017年版目录进一步将限制性措施减少到63条，比2011年版总计缩减65%。

　　值得一提的是，2017年版目录还吸收了此前自贸试验区开放试点和负面清单管理模式经验，首次提出在全国范围内实施的外商投资准入负面清单，负面清单之外的领域原则上实行备案管理，不得限制外资准入。

　　“新目录对于提升我国扩大对外开放和利用外资水平有着十分重要的意义。”中国宏观经济研究院对外经济研究所副研究员李大伟说，新目录扩大了市场准入开放范围，有利于进一步改善我国外商投资环境。

　　——放宽服务业、制造业的市场准入门槛，让外资在华有了更大的施展空间。目前我国服务业、制造业、采矿业开放水平大幅提高，其中一般制造业已基本放开。

　　中国引资环境怎么样，外企最有发言权。美国贝克·麦坚时国际律师事务所北京代表处首席代表贾殿安认为，中国通过一系列务实举措，不断放开对外资来华限制，尤其放宽了服务业、制造业的市场准入门槛，放宽一部分领域的外资股比限制，让外企有了更多投资机会。

　　更开放的中国，赢得世界点赞和认可。世界银行新发布的《2017全球营商环境报告》显示，中国营商环境较去年有所上升，其中中国营商便利度近3年来在全球跃升了18位，平均每年向前跨6位。瑞士洛桑管理学院发布的2017年度世界竞争力报告表明，中国在经济表现和政府效率、营商效率方面，得分均有明显提升。

　　在当前全球外资流动减少、国际引资竞争加剧的大背景下，今年前8个月，我国实际使用外资5479.4亿元人民币，同比保持基本稳定。同时，质量继续提升，高技术制造业实际使用外资同比增长15%，高技术服务业实际使用外资同比增长21.4%。

　　联合国贸发会议投资和企业司司长詹晓宁认为，随着中国外资管理体制改革不断深化，中国对外资开放的领域将进一步拓宽。这将为外资流入注入新动力，中国仍将是对外资最具吸引力的投资目的地之一。

　　我国利用外资面临的主要问题

　　国际金融危机以来，我国利用外资总体处于趋缓态势。分析起来，其中既有客观因素又有主观因素。

　　第一，国际引资竞争激烈和国内成本上升导致引资竞争力下降。据统计，2016年全球共有58个经济体采取了124项影响外国投资的措施，其中有84项与投资自由化和投资促进有关。2016年全球吸引外资排前十位的经济体中，既有美、英等发达经济体，也有巴西、印度等新兴经济体。近年来，随着国内综合成本上升，导致跨国公司制造业和服务业加快向低成本国家转移。由于受发展中经济体低成本竞争和发达国家振兴制造业战略的“双重挤压”，我国制造业利用外资降幅较大。服务业成本上升也在导致跨国公司服务外包向东南亚转移。此外，美欧发达国家不断出台土地、财税、能源、基础设施、人才等方面的优惠政策，也增强了其引资竞争力。

　　第二，营商环境与国际一流水平相比仍存在差距。一是在法治环境、金融环境、信用环境、行政效率等方面还不适应信息化和全球化发展的要求。二是存在外资项目落地难，项目审批手续复杂、周期长，政府部门信息共享和协同审批管理机制不健全等问题。三是外籍工作人员出入境、定居、工作等便利化程度不足。

　　第三，招商引资体制机制和模式创新不足。目前多数地区吸引外资仍依赖土地、财税等优惠政策，在吸引高端服务业外资方面还缺乏有效的政策设计，忽视了对宜居宜业环境、知识产权保护等软环境的建设。一些开发区、高新区招商引资习惯于定指标、下任务，市场化程度低、效率不高，招商人员流失较严重。

　　利用外资推动产业转型的着力点

　　应该看到，我国新的竞争优势正在形成，包括产业体系完整、配套优势明显，创新能力不断增强、高素质人才数量居世界前列，东中西部城市差距正在缩小、开放环境不断优化，等等，这些都有利于我们吸引优质外资、集聚全球高端要素，提高利用外资质量和综合效益。总体上看，我国利用外资仍处于大有可为的战略机遇期。当前，利用外资推动产业转型升级，可在以下几方面发力。

　　第一，深化“放管服”改革，进一步优化营商环境。建设开放包容、竞争公平、政策稳定透明、服务高效便捷的营商环境，是提高引资竞争力的关键。一要深化投资审批体制、商事制度、综合执法体制改革，推广“单一窗口”“一站式服务”“多证合一”“多评一表”“并联审批”等新模式。同时加强事中事后监管，统一内外资企业监管标准，建立外资企业信用监管体系，加强信息互换、监管互认、执法互助机制建设。二要推动开发区、高新区向企业化管理转型，提高招商引资市场化和服务专业化水平，切实成为开放型经济的先行区和高水平营商环境的示范区。三要注重宜居宜业环境建设，完善医院、学校、社区等配套设施，完善外籍工作人员在出入境、生活定居等方面的便利化措施。四要创新服务模式，鼓励为重点外资企业开展定制化服务，做大外资“朋友圈”。

　　第二，发挥外资在创新驱动发展战略中的作用。注重把引进外资与引进关键技术、现代化管理、高端人才和新业态、新模式相结合，从注重引资规模向引进高端要素转变。一方面，可考虑建立以外资科技含量为导向的考核评价机制，随着网络经济和数字经济不断发展，将出现越来越多拥有核心技术、轻资产的中小企业，应予以高度重视;另一方面，要继续发挥跨国公司的技术创新优势，加强知识产权保护，通过合作研发等方式发挥外资在参与国内技术创新中的作用。此外，还要注重发挥海外华人科学家、工程师的作用，通过各种方式为他们参与国内技术创新活动提供有利条件。

　　第三，提升加工贸易价值链增值水平。加工贸易企业稳定发展对于跨国公司继续转移研发、设计、金融、物流、供应链管理、营销、结算等高端服务业具有重要作用，有利于促进外资企业落地生根。一方面，要推动加工贸易向中西部梯度转移，建立转移地和承接地的合作机制，制定承接加工贸易转移的税收优惠政策;另一方面，东部发达地区可考虑利用现有加工贸易企业形成的渠道实施二次招商战略，重点吸引跨国公司信息技术、研发、设计、物流、咨询、金融等生产性服务业。

　　第四，优化外资区域产业布局。我国区域中心城市普遍具有产业集聚、人才集聚、创新要素集聚的优势，有条件推动外资结构向服务化、高端化、集约化发展，增强区域辐射带动能力。要完善中西部、边境地区面向国际的港口、口岸、公路、铁路、航空等基础设施建设;建立区域合作交流机制，东部发达地区开放型经济具有先发优势，可通过干部挂职交流、项目协作等方式为中西部地区提供人才和产业方面的援助;鼓励总部设立在一线城市的外资企业到二三线城市设立生产和服务基地，等等。

　　第五，积极创新利用外资政策。可考虑取消外资进入教育、医疗、金融、养老、文化创意等服务业以及汽车、民用飞机等制造业领域的准入限制，推动服务业职业资质互认，加快吸引外商投资战略性新兴产业、先进制造业、生产性服务业和新兴服务业领域。加快推广复制开放型经济新体制综合试点经验，继续提高和扩展自由贸易试验区的质量和开放空间。

　　我国利用外资前三季度实现了新设项目数保持两位数增长，实际外资金额增速第三季度开始回升的良好势头。同时，外资的产业结构也在不断优化。但另一方面，外资的来源结构、投资方式结构和区域布局仍有待于进一步优化。有理由相信，随着中国的营商环境不断优化，中国利用外资的水平和质效将不断提升。

　　2017年1-9月，全国吸收外资表现出以下几个方面特点：

　　一是从规模与增速看，新设的外企数量保持两位数增长，但实际吸收外资金额增速波动较大，第三季度增速加快。根据商务部统计数据，2017年1-9月，全国新设立外商投资企业23541家，同比增长10.6%;实际使用外资金额6185.7亿元人民币，同比增长1.6%(折920.9亿美元，同比下降3.2%)。大量外商投资企业涌入中国，是对中国营商环境和经济发展前景的认可。

　　二是外资来源结构失衡加剧。近六成外企、八成外资来自港澳台地区，欧美对华投资金额总体下降。1-9月，投资前10位来源地中，香港地区、台湾地区、日本、法国和荷兰实际投入金额同比增长分别为4.07%、37.03%、3.62%、0.81%和387.2%(包括其通过自由港投资)，但美国、欧盟及新加坡和韩国在华投资实际金额同比分别下降16.4%、12.4%、18.61%和31.2%。美、英、德、法、日这些对外投资大国和创新主要来源国却是对华投资的小国，1-9月这5国对华实际金额之和占比仅为8.73%。因此，中国应进一步加大外商投资体制改革，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加强知识产权保护，吸引更多来自发达国家的投资。同时，促进外资的来源地更加多元化。

　　三是外资产业结构优化。制造业吸收外资恢复增长，高技术制造业和高技术服务业保持较强增长势头，但服务业和农林牧渔业外资总体下降。根据商务部统计数据，今年1-9月，制造业实际使用外资268.92亿美元，同比增长2.37%，占外资总量比重为29.20%。其中，高技术制造业实际使用外资529.8亿元人民币，同比增长27.5%，投资金额占比最大的前七个制造行业都是技术密集型行业。其中，电子及通信设备制造业、计算机及办公设备制造业、医疗仪器设备及仪器仪表制造业同比增长22.1%、69.6%和22.5%。同时，服务业利用外资639.14亿美元，同比下降5.14%，占比69.4%。其中，高技术服务业实际使用外资915.9亿元人民币，同比增长24%，其中，信息服务、研发与设计服务、科技成果转化服务实际使用外资同比分别增长23.9%、13.2%和44.5%。服务业占比前五名主要是技术含量较高的生产性服务业。农、林、牧、渔业利用外资规模仍然很小，只有7.5亿美元，同比下降52.26%，占比0.81%。

　　四是外资地区分布失衡依然突出。中部地区实际吸收外资金额高速增长，但八成以上外资集中在东部地区。1-9月，西部地区实际吸收外资金额67.53亿美元，同比增长38.05%，但中西部地区外资占比仍然很低，新设的外资企业数和实际吸收的外资金额占全国的比重分别只有10.34%和13.3%，远远低于东部地区的89.66%和86.7%;吸收外资金额最多的6个省市分别为广东、江苏、北京、上海、浙江、山东，六省市实际利用外资金额占全国的比重近八成(77.82%)。

　　五是利用外资的方式依然比较传统、单调：以独资、合资为主，外资并购金额增速和占比均下降。1-9月，以独资、合资方式实际使用的外资金额分别为618.98亿美元、221.24亿美元，占比分别为67.22%和24.02%。1-9月，以并购方式设立外商投资企业1267家，同比增长18.9%;实际使用外资金额115.2亿美元，同比下降32.7%，主要集中在制造业(占并购总额的26.39%)和房地产领域(25.43%);外资并购总金额在全国实际使用外资中所占比重由上年的16.9%上升下降到目前的12.51%。一些新的投资方式，如股权出资、创业投资、技术入股、投资基金等方式极少。

　　六是外企经营业绩良好：六七成以上跨国公司在华盈利，两成左右持平，其余亏损;与2015 年相比，有更多的外企表示2016年在华业务经营实现盈利，收入和利润增长。在平均盈利水平下，不同行业、不同规模公司的业绩存在巨大差别。总体上看，在技术和服务行业的经营收入状况要好于工业和资源行业以及消费产品行业;大企业要好于中小企业。不过，很多外企表示，要保持可持续性增长，仍需各方的共同努力，企业需要加大创新力度、调控成本等，政府需要不断优化营商环境特别是监管环境等。

　　新常态下中国政府利用外资政策变得更积极，近年来围绕构建开放型经济新体制，在扩大开放、简政放权、优化服务等方面，扎实开展了一系列工作，成效显著。

　　为了进一步优化我国企业营商环境，增强国际引资、引智竞争力，今年以来国家密集出台了多项与外资有关的政策，不断释放制度和政策红利。例如，针对当前吸引外资方面存在的一些问题和困难，国务院2017年1月12日发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》。又如，2017年7月17日召开的中央财经领导小组第十六次会议再次强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。再如，2017年8月8日，国务院印发了《关于促进外资增长若干措施的通知》,强调深化供给侧结构性改革,推进简政放权、放管结合、优化服务改革,进一步提升我国外商投资环境法治化、国际化、便利化水平,促进外资增长,提高利用外资质量。

　　2017年10月18日，中共十九大报告又明确指出，要推动形成全面开放新格局，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。优化区域开放布局，加大西部开放力度。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”

　　由上可见，中国的发展是开放式的发展，进一步扩大利用外资的决心是坚定不移的。习近平主席在多个场合强调，“中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保障不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变”。外资企业在中国面临的法治环境、政策环境比过去更规范、更透明、更公平、更便利。

　　今年以来，我国外资开放政策密集出台。1月17日，国务院出台《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》国发〔2017〕5号(以下简称“5号文”)，时隔七个月，39号文重磅推出。尤其是近期，从中央财经领导小组会议，到中央政治局会议，再到国务院常务会议，多次高层会议部署进一步放宽外资准入和优化营商环境。

　　中央为何频频“出招”，鼓励加大吸引外资力度?39号文与5号文有着怎样的异同?就此话题，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员罗雨泽。

　　加大引进外资力度具有多重战略意义

　　中国经济时报：从年初5号文开始，今年上半年，我国在吸引外资方面出台了一系列政策措施，近期外资开放的政策雨点更是密集而下。你认为，政策面频频鼓励加大吸引外资主要原因是什么?

　　罗雨泽：至少有以下几方面的原因或考虑：一是我国利用外资出现了增速放缓甚至下滑迹象。据统计，2016年以美元计价的利用外商直接投资出现了轻微下降。

　　二是我国正大力推进供给侧结构性改革，鼓励高端制造业和现代服务业的发展，发达国家或地区在这些领域仍比较领先，利用外资可以加快我们结构调整优化的步伐。

　　三是有助于充分发挥我国人力资源作用，塑造我国经济发展和国际合作竞争新优势。我国人力资源结构发生了重大变化，低端劳动力数量在减少，有技能、有经验、高学历的高端劳动力比例在增加，引进外资一方面可以促进我国的高端就业，另一方面可增强我国的新优势。

　　四是全面建设开放型经济体系的需要。自“一带一路”倡议提出以来，中国企业“走出去”步伐加快，同时这种合作是多样化的，也鼓励相关国家的企业来华投资。

　　正如39号文开篇所述：积极利用外资是我国对外开放战略的重要内容。当前经济全球化呈现新特点，我国利用外资面临新形势、新任务。

　　由此可见，近期加大引进外资力度，既是问题导向，要解决外资进入投资和运营过程中面临的一些问题和障碍，也是对其意义的认识深化，认识到利用外资具有多重战略意义。

　　中国经济时报：不仅政策密集出台，中央高层也频频表态，要求在全国推行准入前国民待遇加负面清单管理制度，扩大开放水平，大力引进外资。这释放出怎样的信号?

　　罗雨泽：关于利用外资，1月份刚印发5号文，8月份就又印发了39号文，这至少反映两点：一是国家对利用外资工作高度重视，不是文件一发了之，而是确确实实要落实;二是我们处于经济转型和全球化变局的拐点，在利用外资方面有许多事情要做，有一些重要的问题要解决。

　　39号文凸显四大特点

　　中国经济时报：与5号文相比，39号文有怎样的特点?

　　罗雨泽：39号文与5号文相比，除了精神一脉相承外，还具有四大特点，即表现为态度更明确、政策更宽松、问题更具针对性和措施更具操作性四个方面。

　　一是态度更明确。提出了明确目标，就是要促进外资增长。由于我们更加重视绿色发展、高质量发展，一段时间以来对鼓励利用外资额的增长态度比较含糊，即使说了也有些“犹抱琵琶半遮面”。39号文明确提出要促进外资增长可以坚定各方信心，也是科学态度。我国利用外资的流量规模虽居世界前列，但若看相对指标，如与GDP规模之比，还远低于美、德等国，利用外资的空间潜力仍然很大。对于利用外资的质量，环保要求和当地经济发展塑造新竞争力的要求，市场可以帮助作出选择。

　　二是政策更宽松。比如实行递延纳税政策，服务外包示范城市优惠政策推广，明确各地可依法依规给予资金支持、优先供地等优惠政策，在全国实施外国人来华工作许可制度、鼓励外资参与国内企业优化重组等。

　　三是问题更具针对性。制约扩大开放政策落地的最后一环往往是法律障碍，39号文提出要清理涉及外资的法律、法规和政策性文件，推动过时法律法规条款的废止和修订。外资比较关注利润自由汇出问题，这次也明确提出要依法给予保障。还有完善外商投资企业的投诉机制，使问题和争端更易发现、更快解决。

　　四是措施更具操作性。比如，不但指定责任单位，而且明确了政策措施实施的时间表和路线图，如明确提出，2017年下半年要出台外国人才签证实施细则，2018年制定出台外国人在中国工作管理条例。吸收2017年国发7号文精神，将引资与开发区转型发展结合起来，使利用外资有了强有力的抓手。很多政策提得很具体也是旨在提升其落地的效果。

　　以上四个特点，既让外资吃了一颗定心丸，也使各部门、各地方加强引资工作有章可循。

　　更倾向正向激励

　　中国经济时报：除以上四个特点之外，39号文还有哪些值得一提的地方，你对此作何解读?

　　罗雨泽：在文件收尾处，去掉了“主动作为”和“密切配合”中间的“强化责任”，也颇耐思量。我个人理解，在文中各条已指定责任单位，责任还是要担的，不过39号文更倾向正向激励，即激发相关单位的积极性、能动性，使其在引资工作中能够放下包袱，轻装上阵。

　　根据中国经济新闻网、人民网等采编【版权所有，文章观点不代表华发网官方立场】