为环境外交事业奋斗不止

朝霞满天

本文刊载于2012年5月《世界环境》杂志

为环境外交事业奋斗不止

              ——访环境外交官夏堃堡

AnInterview with an Environmental Diplomat

文/ 刘章号

   

夏堃堡是前国家环境保护局国际合作司司长、首任联合国环境规划署驻华代表，1/4个世纪以来，他一直从事着环境保护领域的国际合作和环境外交工作。在环境外交又一重大事件，即里约+20峰会即将召开之际，本刊对这位将毕生精力献给了环境外交事业的战士作了专访。他告诉记者，退休以后，他仍一直继续在为中国和全球的环境保护和可持续发展事业做些小事，“只要一口气尚存，就要奋斗不止”。

解读环境外交

夏堃堡回忆说，人类历史上第一个重大环境外交事件是1972年在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议。中国政府派代表团参加了这次会议，这是新中国第一次在世界环境外交舞台上亮相，也大大推动了我国的环保工作。会后，我国成立了国务院环境保护领导小组和领导小组办公室。此后，我国制定了《中华人民共和国环境保护法》等一系列环保法律法规，从中央到地方建立了一套完整的机构。

1985年，夏堃堡被调入国家环保局，那时正是中国环保事业蓬勃发展的时期，也是环保国际合作和外交迅速发展的时期。作为外事部门的主要负责人，夏堃堡与同事们一起，开展了大量国际环境合作和环境外交活动，包括参加各种国际会议和谈判等。中国环境保护事业创始人之一曲格平说：“夏堃堡为国家环保局的国际合作工作打下了一个良好的基础。”

夏堃堡认为，环境外交是通过政府间谈判等方式处理国际环境关系的艺术和实践，目的是达成具有法律约束力的条约或不具法律约束力的行动计划或指南，以要求所有有关国家或部分国家在其国内或在国际间采取行动，应对区域或全球性环境问题。环境外交的主体是政府，但也要吸收民间组织、企业、青年和妇女组织、新闻界等各利益相关者参与。

开展国际合作

政府间的双边环境合作开始于20世纪70年代。1979年，美国环境保护局副局长芭芭拉·布鲁姆（BarbaraBlum）女士应邀访华，夏堃堡负责接待和翻译工作。时任国务院环境保护领导小组办公室副主任的曲格平与她会谈，就签署中美环境保护合作协议初步交换了意见。这是美国环保局领导人第一次访华，拉开了中美政府间双边环境合作的序幕。此后，两国签署了《中美环境保护科学技术合作议定书》，在此框架下开展了大量合作。

1995年，美国商务部长布朗率领一个阵容庞大的商务代表团访问中国，这是自1989年以后美国访问中国的第一个政府代表团。我国外贸部部长吴仪和布朗签署了《中美商贸协议》，原国家环保局局长解振华和布朗共同签署了《中美关于有益于环境的全球性学习与观察计划合作协议》，夏堃堡与美方代表签署了美方向中方赠送环境监测仪器和设备的协议。回忆起当时的场景，夏堃堡说：“在签字时我的手有些微微地发抖。我没有马上签名，镇静了一会儿才写上了‘夏堃堡’三个字。”因为，这三个协议是1989年春夏之交那场政治风波以后中美之间签署的第一批政府间合作协议，意义十分重大，也是美国停止对中国的一切援助之后首次向中方提供资金和仪器设备，被视为中美环保合作新的开始。

此外，中国与其他许多国家开展了环保领域双边合作，先后与加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯、德国、澳大利亚、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、荷兰和朝鲜等国签订了环境保护双边合作协定或谅解备忘录，在许多方面取得了一批重要成果。夏堃堡曾代表中国政府与美国、日本、韩国、芬兰等国政府代表签署有关环保合作协定，并任中俄、中日、中韩和中芬环保合作协议执行委员会中方主席。

“共同但有区别的责任”

夏堃堡说:“环境外交中既有合作又有斗争，除与一般国际环境合作具有相同目的外，还要维护我国和其他发展中国家的发展权和环境权。”因此，折冲樽俎的场面几乎伴随了他整个环境外交生涯。

为筹备1992年巴西里约联合国环发大会，国际上成立了大会筹备委员会。中国随即也成立了筹备小组。夏堃堡作为该小组成员，参与了中国参加环发大会筹备工作和环发大会对案的制定,并以中国政府代表团成员的身份，参加了4次环发大会筹备委员会会议。在此过程中，夏堃堡和其他代表团成员一起，为维护发展中国家的利益和环发大会的成功，做出了不懈的努力。会上，发展中国家建立了“77国集团和中国”的磋商机制，这对于发展中国家协调立场发挥了很好的作用。该机制后来被推广到联合国其它各领域谈判中。

从上世纪80年代中期开始，夏堃堡亲自参加或组织同事们参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境及其转移巴塞尔公约》《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》等多边环境协议的谈判和组织实施。夏堃堡说，在环境外交中，我们必须坚持“共同但有区别的责任”的原则。但事实上，这一原则的实施仍是困难重重。按照《21世纪议程》确定的目标，经合组织成员国向发展中国家提供的官方发展援助(ODA)应达到各国国民生产总值(GNP)的0.7%。但迄今为止，只有很少的发达国家达到了这个目标，几个大的发达国家ODA不但没有增加，反而比环发大会前减少了，技术转让方面更是进展甚微。

一条破冰船

1996年9月，夏堃堡受命赴肯尼亚首都内罗毕担任中国常驻联合国环境规划署副代表。在此期间，他在推动中国和联合国环境署的合作中发挥了桥梁作用。同时，他还担任环境署常驻代表委员会副主席，参与了环境署的政策和工作方案的制定。

1998年，中国爆发特大洪水以后，夏堃堡按我国政府的指示，邀请环境署和人居中心组织专家组前往中国考察。经过调查分析，森林砍伐、围湖造田和陡坡种植等生态破坏被确定为造成大面积灾害的罪魁祸首。1999年4月，夏堃堡被联合国环境署录用，成为一名高级职员，先后担任环境应急协调员和能力建设部主任等职。夏堃堡和环境署、人居署和国家环保局外经办的同事们一起， 开发和实施了“长江流域洪水成灾因素综合治理”项目。他向环境署申请到了项目资金。在当时，这笔钱对资金紧张的环境署算是特例。后来，夏堃堡启动和领导了一个更大和更有实质意义的项目，即长江流域自然保护和洪水控制全球环境基金(GEF)项目。夏堃堡还领导和组织了其它多个在能力建设和培训方面向发展中国家提供援助的项目。

2003年9月北京联合国大院内举行的联合国环境署驻华代表处成立典礼上，联合国环境规划署执行主任特普菲尔与中国国家环保总局副局长祝光耀将一块象征环境保护的绿色丝绸揭开，这标志着环境署在世界上的首个国家级代表处正式成立，而夏堃堡则成为环境署首任驻华代表。被特普菲尔誉为“破冰船”和“最好的大使”的夏堃堡感到肩上的担子前所未有的沉重。因为，正如特普菲尔向在场的人士阐述的那样：“中国是一个有13亿人口的大国”，“中国的环境状况不仅关系到其本国人民的福利，而且对全球都将产生深远的影响。”夏堃堡解释道：“这就是为什么要将环境署在世界上第一个国家级代表处设在中国的原因。”　　　　　　

  
继续做些小事  

2004年夏天，夏堃堡退休了。在给特普菲尔的信中，他这样总结自己的外交生涯：“我几乎将我的一生都献给了保护全球环境的崇高事业。”特普菲尔回信称赞他为环境署规划的实施和全球议程的成功作出了巨大努力，对他对该组织所作出的出色贡献表示衷心的感谢。

但退休后的夏堃堡并没有赋闲，一直担任着环保部科技委委员、中华环保联合会理事和同济大学客座教授等多项职务。他还被总部设在加拿大的国际可持续发展研究院（IISD）聘请为咨询专家，成了该院下设的报告部的一名成员。从他退休至今的7年中，他参加了联合国和其它国际组织召开的几十个环境和可持续发展领域的国际会议。夏堃堡谦虚地说，“我要为中国和全球的环境保护和可持续发展事业继续做一点小事。”

期待里约+20峰会

联合国可持续发展大会将于今年六月在巴西里约召开，夏堃堡作为 IISD报告部成员，参加了一些与这次会议筹备有关的活动，并一直关注着峰会筹备的进展。夏堃堡说，联合国召开这次会议的目的是为了评估里约环发大会各国执行承诺存在的问题，并达成新的承诺。会议主要集中讨论两个主题：消除贫困和可持续发展背景下的绿色经济和可持续发展机制框架。
    为筹备此次会议，联合国于2010年5月成立了筹备委员会，迄今召开了两次筹委会会议以及多次地区性会议和非正式磋商。中国政府和联合国于2011年9月8日在北京联合主持召开了联合国可持续发展大会高级别研讨会。最近，在纽约联合国总部召开了联合国可持续发展大会谈判成果文件（草案）第二轮磋商会。围绕着两大主题，各国存在着巨大分歧，谈判案文现在扩展到了200多页，400多个段落，但达成一致的段落寥寥无几。发展中国家对发达国家没有兑现在环发大会所作的各项承诺，特别是资金和技术转让方面的承诺表示失望，要求发达国家在里约+20峰会上重申这些承诺，特别是增加对发展中国家的开发援助。但发达国家对发展中国家的这些要求置之不理。
    目前，环境外交形势比20年前更为错综复杂。不但发达国家和发展中国家之间存在着巨大的分歧，发展中国家内部和发达国家内部也出现了分歧和裂痕。例如在可持续发展机制框架问题上，77国集团和中国在最近的非正式磋商会议上未能达成一致意见，非洲集团主张将环境署升格为一个联合国专门机构，即建立联合国环境组织，但其它发展中国家反对，主张加强环境署。发达国家之间在此问题上也有不同立场，欧盟主张建立联合国环境组织，美国等国则反对。在绿色经济和可持续发展的目标等问题上，各国立场也大相迳庭。
    夏堃堡对这次大会前景有些悲观，但他期待会议能够取得成功。他说，只要各国以全球可持续发展的目标为重，强化政治意愿，落实各项承诺，制定出切实可行的行动纲领，全面推进全球可持续发展进程，那么会议取得成功的机会还是有的。