华侨华人在境内投资创业权益保护问题研究

郑瑟

来源：国务院侨办

　　依法维护华侨华人在国内的合法权益是各级侨办的行政职能之一。《中华人民共和国宪法》第五十条规定：“中华人民共和国保护华侨正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益”，这是侨办开展侨务工作、依法护侨、为侨服务的基本法律依据。胡锦涛总书记在2005年召开的全国侨务工作会议上明确指出：“各级党委和政府要全面贯彻侨务政策，遵守和执行国家侨务方面的法律法规，依法保护侨胞的各项权益。”全国各级侨办把妥善处理涉侨经济案件和纠纷，维护华侨华人、港澳同胞在境内投资合法权益，作为新形势下深化为侨服务工作的一项重要内容。本文拟对当前华侨华人在境内投资创业权益保护问题进行较为系统的分析，以探索维权工作的新思路、新途径、新方法，不断提高维权工作的水平和实效。

　　一、华侨华人在境内投资的基本情况及存在的主要问题

　　(一)华侨华人在境内投资的基本情况

　　截止到2005年底，我国“三资企业”总数已达552942家，其中由华侨华人和港澳同胞(华侨华人与港澳同胞投资企业很难截然分开)创办的企业(简称“侨资企业”)约占70%。累计实际利用外资达到6259.06亿美元，其中由华侨华人和港澳同胞投入的资金约占60%。当前侨商投资呈现出以下几个主要特点：一是资金来源从以港澳或以港澳转口为主逐渐向东南亚、欧美等华侨华人聚居国家和地区直接投资扩展(港澳企业在数量和投资规模上仍然占侨资企业的50%左右)。二是投资规模逐渐扩大，并逐步从劳动密集型的制造业向资金密集、技术密集型企业过渡，向高新科技型企业发展。三是投资地区已从沿海发达地区和侨乡地区拓展到中西部地区，与我国各地区对外开放进程相一致。

　　华侨华人、港澳同胞在壮大自身事业的同时，侨资企业对中国经济发展和社会进步也做出了多方面的贡献：一是以先导和示范作用，带动了更多的外商来华投资发展。二是创造了数以亿计的就业岗位，扩大了社会就业空间，增加了人民收入，改善了生产生活水平。三是带来了先进的管理经验和理念，为中国培养了一批达到国际水平的管理人员和专业人员。四是引进了先进的技术和设备，加快了我国科技进步和产业创新的速度，增强了我国的经济实力、市场竞争能力和参与国际竞争的能力。五是带动了国际市场的营销网络，加速了中国产品走向国际市场的进程，推动了我国与世界各国的贸易、合作和友好往来。六是关心公益事业，为各地精神文明建设做出了积极贡献。

　　(二)华侨华人在境内投资合法权益遭受侵犯现状分析

　　1、华侨华人在境内经营投资的合法权益的基本内涵。

　　除宪法外，目前我国对华侨华人投资合法权益的保护都已纳入到《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》以及《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》等法律法规中。中央有关文件也特别强调要维护海外侨商的在华投资的各项利益。

　　综合起来，华侨华人投资权益主要包括：华侨华人自愿自由投资经营的权利，在遵守我国法律的前提下，华侨华人和其他投资主体一样，平等自愿享有投资经营并获取利润的权利；人身财产权，华侨华人在投资经营过程中，人身自由权利不受侵犯，用于投资的资产和合法取得的收益受法律保护；司法诉讼和救助权利，当华侨华人的合法权益受到侵犯时，他们有向法院提起诉讼和向有关机构寻求救助并享受一定便利措施的权利。

　　2、华侨华人投资合法权益受到侵害的主要类型。

　　华侨华人在投资创业过程中遭受侵权主要有以下三种情形：一是平等主体间的侵权，包括中外、外外合作方以及其它买卖、租赁合同当事人间的纠纷，此时是民事平等法律关系遭到破坏。二是政府有关部门在行使职能过程中由于作为或不作为侵犯了华侨华人权益，此时是行政法律关系遭到破坏。三是司法、仲裁部门在审判、裁决涉侨经济纠纷中不公平、公正审理、裁决，或是有关判决、裁决不能及时公正地得到执行，此时是诉讼、仲裁法律关系遭到破坏。后两种情形都是发生在地位不平等的主体双方之间的。

　　3、华侨华人投资合法权益受到侵害的原因。

　　这基本上可以概括为两大类，即华侨华人自身原因和外部原因。华侨华人自身原因主要是他们不了解中国国情，轻信人言，在寻求合作方和聘用管理人员时用人不当，重口头承诺，轻书面合同等。外部原因虽然包括我国法制不够健全等因素，但主要是与行政、司法权力的不正当、合法行使有关。一是地方政府为吸引投资，盲目承诺，导致超越法律许可范围不能兑现或因换届而不愿兑现。二是地方政府相关部门存在违法行政现象，管理越位、缺位、错位现象具有一定的普遍性。在行业指导上，表现为政出多门，多头管理；在个别执法上，表现为效率不高，服务意识不强，甚至是违规执法。三是地方保护主义严重，为保护纠纷地部门、企业利益，有关部门在行政协调、仲裁和司法审理中对牵涉纠纷的当地企业时常出现不同程度的偏袒，造成积案、要案处理周期长、进度慢、难度大；已判决的案件“执行难”的情况比较突出。

　　二、涉侨经济纠纷和案件的基本情况以及协调过程中存在的问题

　　据不完全统计，2001-2005年国务院侨办和各省(自治区、直辖市)侨办受理涉侨经济纠纷和案件2000多件,结案1100多件，结案率约为55%。其中国务院侨办直接受理480件。2005年，国务院侨办和省级侨办受理涉侨经济纠纷和案件442件，结案246件。其中国侨办直接受理98件，结案25件。2006年，国侨办直接受理84件(重复反映和历史旧案排除在外)，已结案或有阶段性进展的30件。

　　(一)涉侨经济纠纷和案件的主要特点

　　1、侨商投诉的主要对象是合作方和政府有关部门。以国务院侨办2005年受理的98件经济纠纷案和2006年受理的84件经济纠纷案为例，此类纠纷和案件占受理总数的80%以上。

　　2、案发地主要集中在侨资企业较为集中的沿海发达地区。2005年，国务院侨办受理的98件涉侨经济纠纷和案件中，广东20件、福建11件、浙江8件、江苏、山东7件、上海6件。

　　3、呈现欧美侨商投诉增多、东南亚侨商投诉减少的趋势。随着欧美发达国家来华投资创业的新侨日益增多，2005年，欧洲、北美、澳洲等国家到国务院侨办投诉的侨商相对增加(约占投诉总数的50%)，菲律宾、印尼、马来西亚等地侨商投诉为15件，香港侨商投诉为13件。2006年，来自欧洲、北美、澳洲发达国家的投诉数量占总量的55%。

　　尽管多年来各级侨办采取了多种形式，努力为侨资企业发展提供服务，但侨资企业权益受到侵犯的情况仍不断发生，案发数未见明显减少。

　　(二)各级侨办开展维护华侨华人在境内投资合法权益工作的情况

　　1、维护华侨华人在境内投资合法权益是新形势下各级侨办为侨服务的重要内容。

　　一是加强维权法规建设。为规范各级侨办对涉侨经济纠纷和案件的协调处理，进一步做好维护侨商投资合法权益工作，国务院侨办2002年制定下发了《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》。该《办法》对涉侨经济纠纷和案件的界定、处理原则、组织机构以及处理程序，包括案件受理、处理和结案等做了详细、明确的规定，使侨办系统处理涉侨经济纠纷和案件更加趋于规范化、制度化和日常化。福建、四川以及沈阳、大连等一些地方还出台了《保护华侨投资权益若干规定》等地方性法规，受到广大侨商的欢迎。

　　二是开展维权专项活动。1999年全国侨办系统开展了“为侨资企业服务行动年”专项主题活动：依法查处侵害华侨华人和港澳同胞投资者合法权益的案件，重点是金额较大、情节恶劣、对外造成不良影响的典型案件；妥善协调解决各类经济纠纷；积极为侨资企业排忧解难，提供优质服务，努力改善我国投资软环境。据23个省的不完全统计，在地方各级政府的支持下，各级侨办上下联动，当年为侨商排忧解难3276件；受理涉侨纠纷和案件1196件，结案849件，结案率为71%。此后，维护侨商投资合法权益和协调涉侨经济纠纷和案件，成为各级侨办为侨服务的一项日常工作。

　　2006年，全国人大常委会对侨法进行专项执法检查。为积极配合此次执法检查，抓住这一契机，推动一批涉侨经济要案的妥善解决，国务院侨办下发了《关于2005年涉侨经济案件处理情况的通报》，并将9件涉案标的及影响较大的案件转请地方侨办进行重点督办；通知各地侨办报送侨胞投资权益保护材料和当地久拖不决、影响较大、比较典型的涉侨经济纠纷和案件材料，请各地认真总结分析近年来有关侨胞投资权益保护情况，做好自查工作，着力推动解决一批涉侨经济要案、难案，对有关督办案件抓紧协调处理。国务院侨办通过对所报案件的整理分析，将其中23宗典型涉侨经济案件报送全国人大常委会，请予推动解决。如澳大利亚邱先生与宁夏某公司租赁合同纠纷案等已得到解决。

　　各地侨办因地制宜，围绕维护侨胞投资合法权益开展了形式多样的专题活动，如举办侨法宣传月、开展执法检查等等。

　　三是推动维权工作法制化。国务院侨办和一些地方侨办相继成立了“为侨资企业服务法律顾问团”，借助专业力量，依法维护侨商在境内投资的合法利益。目前，已有上海、天津、福建、江苏、浙江、广东、四川以及厦门、济南、南京、杭州等侨办成立了类似维权法律服务机构。“法律顾问团”在各级侨办处理涉侨经济纠纷和案件、维护侨商合法权益的日常工作中发挥了重要作用。

　　四是推动各地成立侨商组织，帮助侨商组织增强维权功能。通过侨商组织自主管理，自谋发展，自我服务的功能，发挥群体优势，实现自发维权、自我保护。有的商会通过邀请法律专家举办讲座进行普法宣传，有的通过联谊活动建立与政府有关部门的密切联系，促进行政执法机关对侨资企业的理解和支持。当侨商权益受到侵害的时候，侨商组织早介入、早协调，及时沟通政府相关部门，尽可能减少侨商损失，维护会员利益。目前，各级侨办主管的侨商组织已有26个。

　　五是营造侨胞投资创业的良好氛围。2003年国务院侨办首次开展了“百家明星侨资企业”评选表彰活动，为侨资企业健康发展营造了良好社会氛围。2006年9月28日，“2003-2005年度全国百家明星侨资企业”评选表彰大会在人民大会堂召开，一批新老侨资企业获奖。

　　2、各级侨办协调处理涉侨经济纠纷和案件的主要做法。

　　一是特事特办，对重点侨商反映、标的较大、影响较大的重要案件和久拖不决的疑难案件，特事特办,专人督办。或借助法律顾问协助办理，或实地走访，了解情况，积极协调，妥善处理。二是需要有关部门、地方政府协调的，转请相关部门和地方政府协调处理。三是根据国务院2005年新颁布的《信访条例》，对已进入司法程序的案件不做过多干预，及时请当事人按法律程序办理，并根据案情需要请有关地方侨办关注。

　　近3年来，各级侨办按照《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》受理侨商投诉，“热情接待、耐心听取、相机疏导”，在有关部门和地方各级政府的共同努力下，解决了一批涉侨经济纠纷和疑难案件。

　　3、各级侨办在工作中遇到的困难和问题。

　　各级侨办协调解决涉侨经济纠纷和案件取得了一些成绩，但总的来看，结案率不高。各级侨办在工作遇到的主要问题：

　　一是维护侨商合法权益的政策法规支持不够，力度不强。虽然《宪法》中有对华侨和归侨侨眷权益保护的原则性规定，但立法对华侨华人投资权益的专门保护却至今空白，导致实际操作工作法律依据不硬。国务院侨办印发的《涉侨经济案件协调处理暂行办法》属于内部工作文件，刚性不够。

　　二是侨办职能所限，各级侨办开展协调处理涉侨经济纠纷和案件工作权威性不强，手段不足不够，处理效果不理想。

　　三是以各级侨办为主协调处理涉侨经济纠纷和案件的机制不建全。各级侨办没有从事协调处理经济纠纷和案件的专门机构，人力资源短缺，干部专业知识不够，开展工作力不从心；许多政府组建的涉外经济纠纷处理机构甚至没有吸收侨办参与。

　　三、对做好维护华侨华人在境内投资合法权益工作的思考和建议

　　(一)积极推动各级党委和政府重视维护侨商合法权益的工作。各级侨办应积极争取地方党委、政府和有关部门的支持，大力宣扬侨资企业在国家经济发展和对外开放中的重要作用，推动建立以政府牵头，有关部门参与的涉侨经济纠纷和案件协调处理机制，形成以政府分管领导挂帅的“维护侨商合法权益联席会议制度”，督促协调解决严重侵权案件和重大经济纠纷。各地“五侨”联席会议也可将维护侨胞投资权益工作列入议程

　　(二)在侨办增设“侨商投诉协调中心”等类似机构，配备高素质的工作人员，及时妥善处理侨商投诉，真正做到侨商的困难“有人听，有人管”。继续推动各地侨办成立“为侨资企业服务法律顾问团”，充分发挥已成立的“法律顾问团”在解决涉侨经济纠纷中的作用。组织“律师顾问团”为侨资企业开展法律咨询巡回服务，利用律师专业优势，为侨资企业排忧解难。各级侨办应经常听取律师的意见和建议，不断提高依法护侨的水平。要发挥顾问团的专家咨询作用， 同时为投诉人和顾问团之间牵线搭桥，让顾问团律师在解决涉侨经济纠纷中发挥直接作用。

　　(三)推动各地成立“侨商投资企业协会”等组织，使侨办为侨服务工作由单个、分散的服务变为集中、规范、团体的服务。发挥侨商会在沟通与政府有关部门联系，反映侨商心声中的作用，使之成为反映侨商意见和要求，帮助侨商排忧解难的重要渠道。要借助“侨商会”平台，及时向广大侨商宣传有关政策法规，引导侨商依法经营，帮助他们提高管理水平。积极支持侨商会参与各种引资引智活动，配合做好对会员企业投资洽谈的协调服务。

　　(四)完善保护侨商投资合法权益相关法律法规。侨资企业反映的矛盾和纠纷涉及方方面面，侨办在协调中缺乏相应的手段和必要的职权授予，许多问题仅靠行政协调有较大的难度。为增强依法护侨的手段，福建、四川、沈阳、大连等一些地方出台了保护性法规，受到侨资企业的欢迎。1994年《台湾同胞投资保护法》颁布后，在台商和侨商中引起强烈反响，侨商普遍希望出台《侨资企业保护法》，对同为炎黄子孙侨、台一视同仁。随着WTO承诺的履行，制定《侨资企业保护法》已不合时宜。因此，要对侨资企业发展过程中遇到的问题进行深入调研，切实掌握侨商所思、所急、所需、所求，根据“根据特点，适当照顾”的原则，推动有关部门进一步完善维护侨胞投资合法权益的相关政策法规，为侨资企业健康快速发展，为侨资企业在我国现代化建设中发挥更大作用提供政策和法律法规保障。

　　(课题组成员：吴洪芹、谭天星、杨东、赵亮，执笔：赵亮)