欧洲企业对中欧全面投资协定有非常明确的期待

郑瑟

　　欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)在其2017年的国情咨文演讲中提出，要在欧盟层面建立对外国直接投资的审查框架(EU framework for investment screening)，加强对外国投资对欧盟成员国国家安全及公共秩序方面的审查。

　　“我们不是天真的自由贸易主义者。欧盟必须一致保护自身的战略利益。因此我们提议建立一个新的欧盟的投资审查框架。”容克进一步阐释道，“如果一个外国的国有企业想要购买欧洲的港口、欧洲的能源基础设施或者国防技术公司，这个过程必须透明，要有审查和辩论。得知道我们的后院在发生什么，从而可以在必要的时候保护我们共同的安全，这是一项政治责任。”

　　欧盟在其发布的新闻稿中称，在一些情况下，外国投资者或寻求在欧盟范围内并购战略性资产，并控制或影响对欧盟安全和公共秩序有关键意义的欧洲公司。欧盟认为，当外国国有企业或由外资控制的公司，在包括提供关键技术、运营基础设施、提供敏感信息等战略性领域进行兼并，或允许第三方国家使用这些资产时，不仅对欧盟的技术领先地位不利，也会威胁欧盟的“安全和公共秩序”(security and public order)。

　　尽管容克在演讲中并未点名提及中国，但不少分析认为，此举是针对中资在欧洲的收购行为而来。

　　但是，部分欧盟成员国的政府及部分媒体已公开反对在欧盟层面建立新的外资审查机制。他们的理由包括:阻止来自欧盟以外的投资，是贸易保护主义行为，欧盟应秉持开放精神，着眼大多数成员国利益，而不应只顾短期性失衡和少数群体利益。

　　9月18日，中国外交部发言人陆慷在外交部例行记者会上对此回应道，“我们希望欧方出台有关措施时，一定要严格遵循世界贸易组织基本原则、特别是非歧视性原则，避免保护主义思潮的干扰，避免向外界发出错误、混乱和消极的信号。”

　　数月前，德国、意大利和法国三国就曾向欧盟委员会提交建议，呼吁设立欧盟层面的外资审查机制，以一个类似美国的CFIUS(美国外国投资委员会)的机制，审查外国在欧投资，是否会影响欧洲的战略利益和安全。

　　但欧盟公布的文件显示， 与CFIUS对全美范围内涉及国家安全疑虑的投资具有审查权和否决权不同， 容克提出的欧盟版外资投资审审查框架，仍将给予成员国必要的灵活性。各成员国的政府对任何外来投资的审查和准驳决定，仍拥有最终决定权。

　　此前由于担忧中国对欧盟国家高科技制造业、能源和基础设施领域的投资激增，在德法意三国的支持下，欧盟希望更严格地筛选外资企业对欧投资的收购行为。不过欧盟能否最终拿到“审查”权，还是只能对投资行为做做“分析”，这将取决于各成员国之间的博弈：目前欧盟28国中仅有13个国家具有国家层面的外资审查机制，通常而言不设置外资审查的欧盟国家认为这一举动将令投资者却步。

　　目前，第一财经记者接触的欧盟智库人士和律所界人士的意见也分成了鲜明的两派：一派认为必须出台泛欧盟的外资审查机制，否则将无法杜绝系统漏洞，然而此机制究竟要对欧盟进行何种程度的授权，需要讨论(授权太高阻碍投资，太低失去意义);另一派则认为，泛欧盟的外资审查机制并不合理，起源于在于欧盟各国经济禀赋差异太大，不过可以充分使用欧盟的竞争政策来进行调节，竞争政策可以设置对投资者更高的环保和劳动力标准，自然就过滤了一批欧盟外投资者，同时加快同这些国家的双边投资协定谈判。

　　在竞选期间，法国总统马克龙曾承诺要推动欧盟出台限制外资投资战略行业的新举措，如今他正在联合德国和意大利兑现自己的诺言。

　　此前在6月的欧盟峰会上，马克龙就提议给予欧盟更多权力以限制中国对欧投资，特别是对关键产业的投资。不过这一提议遭到了其他依赖外资驱动经济的欧盟国家的反对，最终该峰会在声明中删除了草案中较为严格的“审查”词语，而仅仅表示，“欧盟可以对第三国在战略性行业的投资进行分析”，且这一分析还须在“充分尊重成员国权限的基础上”进行。

　　9月8日在访问希腊期间，马克龙再次在此方面发言，为容克在13日的盟情咨文预热。他直言：“如果没有团结，就不会有一个雄心勃勃的欧洲项目：我对于欧洲没有自己的投资并不高兴，也不应当像过去一样，把希腊推给欧洲外的投资者。”

　　马克龙指出，希腊不得不寻求欧盟区外投资者令人感到“对投资欧洲缺乏信心”。与此同时，“为了不被像中美这样更大的力量所左右，我相信欧洲的团结主权可以令我们保卫自己并存在下去，我们这一代必须找到一种力量来重建欧洲。”

　　不过需要指出的是，马克龙针对中国的一些发言并不符合现实：根据安永会计师事务所的一项研究，2011至2015年间，美国是希腊最常见的外国直接投资来源国，有15个项目，其次是德国，6个项目。

　　安永希腊交易咨询服务主管爱奥斯菲德斯(TassosI osifidis)认为，很不幸的是，希腊无法吸引大量投资，而为了希腊能够吸引投资，必需政治稳定、教育改善、基础设施完善、更多利用新技术并建立一个稳定和有吸引力的税收框架。

　　2016年8月，中远海运与希腊方面完成了比雷埃夫斯港(下称“比港”)67%股权的交割，中远海运(香港)成为比港港务局的最大股东，这也是中国企业首次在海外接管整个港口。不过欧盟内部近年来对于中国在希腊投资看法不一，有包括鹿特丹、汉堡等城市甚至担忧比港的建设将令上述城市的贸易量在未来大幅减少。

　　在今年7月的欧盟峰会上，希腊也是马克龙“给予欧盟更多权力以限制中国对欧投资”提议的反对者。在该峰会召开之前，希腊经济发展部副部长比齐奥拉斯(Stergios Pitsiorlas)在陪同希腊总理齐普拉斯访华期间接受了第一财经记者专访。他坚定地表示：“希腊是希望中国去投资的，从经济角度讲，审查和限制是不应该的。我认为重要的是要尊重规矩。”

　　建立一个泛欧的外资收购审查机制，类似于美国的外资审查机制——“外国投资委员会(CFIUS)”，在欧盟并不是一个新鲜议题，然而这一直受到了欧盟条约的限制：根据目前欧盟法律规定，安全事务和一部分投资政策权限属于成员国，在其中有关外资的审查主要由欧盟成员国单独决定。

　　为此，今年2月，德法意三国就联手向欧盟委员会提交了一份关于审查外来投资的共同立场文件，呼吁欧盟授予其在收购案件中拥有更多否决权，以抵御非欧盟国家对欧盟敏感高科技企业的不对等收购;随后德国率先在7月通过了《德国对外经济条例》第九次修正案，对非欧盟国家投资者在德国进行的收购制定了新的审查规则，这次修改被同第一财经记者交谈的不愿透露姓名的德国律师调侃为“山寨版”CFIUS。

　　简单而言，在这份德国新审查规则中包括能源、水资源、营养、信息技术、医疗、金融服务和保险、交通以及关键基础设施、软件、通信拦截、云计算服务和医疗远程信息处理等收购领域的收购将变得更加繁琐，审查周期也将延长。

　　上述不愿具名的德国律师对记者表示，第一，德国的此次修正案可被视为欧盟层面改革的一种蓝本，德国有向欧盟“上传”法律最佳实践的传统;第二，也同样重要的是，以往欧盟三巨头(英法德)中最反对贸易保护、坚持自由主义的英国要脱欧了，这令整个事件变得很微妙。

　　不过，即便如此，仍有欧盟国家认为，欧盟委员会设立泛欧外资审查机制的行为有可能会打开保护主义的阀门，而欧盟当前正需要外国投资。

　　譬如在今年6月，德法意三国得到了对俄罗斯投资心存芥蒂的拉脱维亚、立陶宛等国家支持，然而德国的传统盟友——荷兰和北欧三国并不支持此次德国的提议，这些传统上的自由贸易国家倾向于同中国在内的欧盟外投资国以谈双边投资协定的方式来改善双边市场准入和投资情况;与此同时，葡萄牙、马耳他和希腊更是强烈反对泛欧外资审查机制这一倡议，他们认为这样的提议只会吓跑投资者。

　　不过，德法意三国并没有因为这些不同的声音而就此收手。在8月提交给欧盟的联合文件中，德法意要求欧盟赋予(被收购)目标企业所在的成员国一项权力，即“审查与市场规则不符的股权收购，并在适当情况下，若目标企业归属于某些战略性行业，成员国有权约束收购方或禁止他们交易”。

　　而审查的关键点在于“背后是否有国家背景的资金支持”以及收购是否体现“互惠”和“公平竞争”原则。与此同时，上述三国还希望欧盟委员会可以发布对欧洲投资规模的半年期报告。

　　根据荣鼎集团和柏林智库墨卡托中国研究中心1月联合发布的一份报告，2016年，中国对欧盟直接投资激增76%，达351亿欧元(约合2570亿元人民币)。相比之下，欧盟在华并购交易额则连续第二年下滑，降至77亿欧元(约合560亿元人民币)。报告认为，这种投资差距令欧盟内部出现了欧中之间缺乏“互惠”的观点。

　　这种对比在德国表现得尤为明显：中国在德并购额从2015年的12亿欧元激增至2016年的110亿欧元，占中国对欧盟投资的首位。数据显示，中国对欧盟的投资主要集中于高新技术和先进设备制造业，且一半的投资额流入德国和英国。

　　今年7月，中国商务部发言人透露，在2015年1月向社会各界征询修改意见的《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》，已经完成了草案的修改完善工作，并启动了相关配套法规规章的研究制定工作。目前，修改完善后的草案已上报国务院。

　　商务部条约法律司曾在该法的立法征求意见公告中写道，“我们认为，《外国投资法》应定位为一部深化体制改革的法，扩大对外开放的法，促进外商投资的法，规范外资管理的法”，“为外国投资者来华投资创造稳定、透明和可预期的法律环境。”

　　但中国欧盟商会主席何墨池(Mats Harborn)认为，中国若要更多地吸引外资、为中国市场建立公平竞争的环境，修改中国的《公司法》来覆盖本土企业和外商投资企业，比单独制定《外国投资法》更合理。

　　史伟说，“当我们在2013年看到中共十八届三中全会时的决定时，受到鼓舞。从现在情况来看，我们认为进展太慢。”

　　2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

　　中国欧盟商会《建议书》则写道:若中国最终不愿对计划进入中国市场的外资企业提供对等的准入机制，则中国可能需要考虑未来能否在欧盟继续长期享受开放且不受限制的市场准入待遇。《建议书》称，高度自由的并购机制，只有在所有参与方都共同构建平等准入、协力清除准入障碍时，才能起到应有的作用。否则这在政治上是不可持续的。

　　对于欧盟是否有可能对中国企业“以牙还牙”，规定欧洲企业不能在中国做的事情，中国企业也不能在欧洲做?史伟说，“我希望我们不会到那一步”，但欧盟希望拓展中欧的货物贸易、服务贸易及双边投资。他说，没有人会从限制投资中受益。但是他也强调，有呼声认为，中欧在投资领域不对等的情况不能“无限期继续”;他认为，一方能享受所有的益处，而另一方在准入方面受到很多限制，这显然需要改变。

　　目前，欧盟政界和商界均寄希望于中欧全面投资协定(CAI)的谈判来促使中国加大市场开放程度。

　　中国欧盟商会指出，欧洲企业对中欧全面投资协定有非常明确的期待:包括能够简化监管环境、减少在中国进行并购的障碍、自由地进入新的业务领域或产品部门，并减少政府对本地业务伙伴或合资公司方面的限制，以及给予外资企业跟多的空间以控制其在华业务等等。

　　史伟表示，“如果我们能在投资协定上取得良好进展，这将对创造平等的竞争环境大有益处。从中长期来看，我希望将我们的关系建立在稳固、全面和有雄心的投资协定上，这将带来更开放的市场及更多的机会。”

　　中国欧盟商会则提出，为确保对等互利，中欧全面投资协定应在未来12个月之内完成。但是，史伟对财新记者表示，谈判速度并不是中欧全面投资协定的终极目标，欧盟想要一个好的、稳固的协议，这比速度更重要。但他同时也表示，希望能很快开始交换文本，以进入到谈判阶段的核心阶段。

　　“至于(中欧)自由贸易协定，是下一步的事情。我们要按照次序来;如果我们接近达成一个满意的投资协定的话，我们可以再往前看。”史伟说。

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