中纪委起底内蒙古反腐第一大案：官员用“石头剪刀布”决定董事长

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图为呼和浩特经济技术开发区纪工委的同志们在研究李建平案件相关工作，推动以案促改。李音杰 摄

" 在整改中加强资产清算追缴，通过解除协议合同收回投资 16.49 亿元；通过协商、法院诉讼、公安和纪检监察机关协助等追缴资金，涉及 44.5 亿元。" 经过一年多的以案促改，内蒙古自治区呼和浩特经济技术开发区 76 项整改任务基本完成、140 个具体问题得到整改。

这些问题的整改源于同一人——呼和浩特经济技术开发区党工委原书记李建平，由他的严重违纪违法行为所引发。记者了解到，该案涉案金额 30 亿余元，被称为 " 内蒙古反腐败斗争史上迄今第一大案 "。

1 把分管领域当成 " 私人领地 "，大肆攫取巨额经济利益

自 2011 年 3 月至 2018 年 9 月被通报，李建平担任呼和浩特经济技术开发区党工委书记 7 年之久。

那些年，从利用职务之便帮助他人承揽工程收受钱物开始，到后来穷尽所能将手中权力充分变现，金额从几万、几十万，逐渐增加到几百万、几千万，甚至几亿，李建平胃口越来越大，欲望的闸门一旦打开就覆水难收。

即使曾与他共事的经开区党工委原副书记、管委会原常务副主任白海泉在 2014 年被调查，李建平都没有一丝警醒，依然不收敛、不收手，甚至变本加厉。

作为经开区一把手，李建平不仅把下属企业当成自己的 " 钱袋子 " 和 " 提款机 "，还借他人之名注册公司而自己实际操控，以达到侵吞国有资产的目的。

为了扰乱监管视线，李建平以某酒店服务员王某、敖某和社会人员徐某三人名义，注册成立公司，法人为王某，但真实老板是李建平。更为荒唐的是，在初选董事长、总经理和监事长时，李建平竟然用 " 石头剪刀布 " 的方式解决，第一名董事长、第二名总经理、第三名监事长。

调查发现，李建平随意设置大大小小的空壳公司数十家，其中既有明面上的总公司，也有掩人耳目的一级、二级、三级子公司。在他直接策划和授意下，这些公司相互揽项目、做生意，大量国有资金在其间频繁流动、暗度陈仓，最后被挪作他用，意图 " 钱生钱 "。

从简单的权钱交易，到成立空壳公司骗取国有资金，李建平大肆攫取巨额经济利益，涉案金额达到 30 亿余元。据李建平供述，除部分钱款用于赌博外，其余大多被用于购买收藏名家字画、古玩玉器、黄金珠宝、名贵手表，以及大量中外名酒，其酒窖中收藏的各类名酒达数万瓶。

" 在国有资产管理方面，经反复梳理，经开区国有企业总资产账面价值为 232 亿元，评估实际价值为 157.77 亿元，较账面价值相差 74.23 亿元。" 自治区纪委监委相关办案人员透露，李建平案危害突出表现在三个方面：

——经济建设方面，给经开区造成巨额损失，就在被留置前夕，还妄想将 2 亿多元资金转走；

——政治生态方面，涉嫌违规进人 862 人，" 劣币驱逐良币 " 现象在经开区大行其道，其本人虽被查处，但 " 遗毒 " 仍在；

——营商环境方面，公平竞争荡然无存，李建平看准的项目一路绿灯，没看准的项目即使明显有收益也不许上马。

李建平把分管领域当成 " 私人领地 "，他的专横霸道、嚣张跋扈，让这个作为自治区首府发展重要引擎的国家级经济技术开发区元气大伤、濒临破败。

2 聚焦李建平案暴露出的经开区 " 十乱 "，惩治同向同步发力

李建平案发生后，内蒙古自治区党委常委，自治区纪委书记、监委主任刘奇凡在全面研究案情、剖析案发症结基础上深入实地调研，将李建平案存在的问题概括为乱设公司、乱设职位、乱进人员、乱签协议、乱借资金、乱设账户、制度杂乱、管理混乱、体制错乱、监督散乱等 " 十乱 " 问题，要求呼和浩特市及经开区以此为重点开展以案促改专项行动。

" 十乱 " 问题的主要责任在李建平，但时任领导班子成员、部门负责人也不同程度负有责任。作为以案促改对象，他们思想有顾虑，心思不能坚定在整改上。呼和浩特市委对经开区领导班子 " 大换血 "，新配备党工委班子成员全部外派，同时由市纪委监委、组织部派出工作组接管经开区纪工委，履行以案促改监督责任。

经过努力，以案促改取得重要成果，但难题仍在：有的隐藏深的涉案人暗地里煽动干部群众阻挠整改；" 十乱 " 问题涉及几十家企业、部门，有的配合不到位，严重影响整改进度。一时间，各种议论沸沸扬扬：" 听说以案促改停下了，肯定是阻力太大改不动 "" 案件复杂，可别只是搞搞形式、走走过场 "……

自治区纪委监委打破整改不办案思路，坚持惩治同向同步，将其作为一体推进 " 三不 " 的重要实践，责成呼和浩特市纪委监委组成专案组为整改打通 " 堵点 "；指定对口监督检查室运用 " 领办、交办、督办、核办 " 机制指导专案组对 " 十乱 " 问题以事立案，严肃追责问责经开区班子成员及处级干部 13 人，分别给予党纪政务处分或诫勉谈话；紧盯上级交办及本级整改发现问题线索，严肃查处 25 人，移送检察机关 2 人，下发纪检监察建议 16 份。

" 李建平胡作非为时没有挺身而出监督，对以案促改也没有上心，愧对组织。" 多名被问责的经开区原班子成员表示。" 以为在李建平案中违法手段隐蔽就不会被发现，以案促改期间还挑唆不明真相的群众闹腾。" 涉案人员十分后悔。

有力的审查调查形成了强烈震慑，经开区整治 " 十乱 " 问题提速提质。

在整治乱设公司上，将原有 78 家企业撤并整合为 14 家；在整治乱设职位上，将国企领导层管理人员从 239 人核减至 67 人，内设部门从 192 个削减至 112 个，部门负责人从 246 人缩减至 108 人；在整治乱借资金上，清理往来款项 6203.43 万元，明确剩余资金通过法律等手段实施追缴；在整治管理混乱上，完善组织建设，明确国企管理层级职责；在整治体制错乱上，出台国企领导人员管理办法，理顺出资人和国有资本的管理体制机制；在整治监督散乱上，整改董事会、监事会人员架构和配备工作，健全纪检监察体系，形成有效国企监管模式 ……

在自治区纪委监委推动下，呼和浩特市对照排查 " 十乱 " 问题、举一反三整治国有企业乱象，全面拓展李建平案以案促改成效。" 市纪委监委、组织部、国资委、审计局等部门抽调 108 名业务骨干组成 8 个工作组，直插企业调取资料 10 余万份、发放调查问卷 6123 份、谈话 764 人次，对 36 家市属国企开展整治。" 呼和浩特市纪委监委相关负责人介绍，共发现问题 662 个，已整改完成 458 个。

为进一步深化标本兼治、做实以案促改，各单位按照统一部署启动了以案促改 " 回头看 " 自查工作，重点要求未完成整改任务和整改不扎实的单位进行全面自查。

3 亦官亦商甘于被 " 围猎 "，经开区违纪违法问题频发

十九届中央纪委五次全会指出，重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，聚焦政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节，坚决查处基础设施建设、项目审批、国企改革、公共资源交易、科研管理等方面的腐败问题。

" 经开区是一个地区的经济试验田，国家给予的政策比较宽，我一干就是 10 年，是企业家必争的对象，他们需要我的支持，我的工作也需要企业家投资的拉动。" 因犯受贿罪、贪污罪、巨额财产来源不明罪，白海泉被判处无期徒刑。落马后，他非常悔恨，坦言是自己的私欲害了自己。作为处级干部，他的犯罪数额高达 1.7 亿元。

梳理中央纪委国家监委网站审查调查栏目，党的十九大以来，国家级经开区主要领导中有 20 名厅局级干部在任上落马，涉及 19 个国家级经开区。其中，湖北省襄阳高新技术产业开发区党工委书记曾进生和副书记李建锋相继被查。

此外，在其他岗位上落马的省部级、厅局级干部中，40 余人有在国家级经开区担任主要领导的经历。如，贵州省委原常委、省政府原副省长王晓光曾担任两年贵阳高新技术产业开发区党工委委员、管委会副主任；海南省委原常委、海口市委原书记张琦曾兼任洋浦经济开发区工委副书记四年。

一方面，经开区存在的一把手问题集中、亦官亦商政企不分、甘于被 " 围猎 " 等现象，折射出权力集中和监管失灵的共性问题，如管理体制封闭、权力边界不清等。

李建平长期 " 亦官亦商 "，与不法商人勾肩搭背、沆瀣一气。权力的过分集中，让他的贪欲失去约束。他把自己幻化成企业老板，把自己的违纪违法行为看作 " 资本运作 "，大肆干起 " 权为己所用、利为己所谋 " 的勾当。

另一方面，经开区也存在重点领域和关键环节腐败问题易发多发问题。各级经开区的优惠政策多、工程项目多、资金多、开发土地多、自由裁量权大，一旦权力不受约束，" 发展高地 " 极易成为 " 腐败多发地 "。

江苏省连云港经济技术开发区管委会原副主任张汝凯收受某民营公司贿赂，在管委会出资的公司收购该民营公司所持地块过程中，违规高价收购，导致国有资产损失近 400 万元。一边是不法商人通过行贿违规拿地，一边是党员领导干部以地谋私，经开区土地领域违纪违法问题频发。调查发现，有人通过违规操作拿地套取科技扶持金；有人低价圈地，向金融机构抵押贷款后抽逃资金；有人编造优质项目，以合作为名侵占国有资产或享受政策优惠；有人低价拿地却长期不开发，希冀土地升值后转让套利 …… 国有土地俨然成为权钱交易的筹码。

更有甚者，将经开区当成 " 私人领地 "。浙江省嘉兴经济技术开发区党工委原书记何炳荣，大搞 " 家长制、一言堂 "，把管辖范围当作 " 私人领地 "，公权私用、滥权妄为。他在嘉兴经开区党工委班子会议等场合，多次妄议 " 中央八项规定精神会影响经开区经济发展，经开区是一个特殊的地方，应该降低标准 " 等。在行动上不收敛不收手，多次要求下属用公款购买高档酒水 1470 瓶，以宴请客商为名，毫无顾忌地搞超标准接待。

4 精准施治对症下药，完善制度规定，规范权力运行

从 1984 年开始设立至今，国家级经开区从无到有、从弱到强，在我国经济发展和对外开放全局中发挥重要作用。1 月 27 日，商务部召开 2020 年国家级经开区考核评价结果专题发布会。数据显示，2019 年，218 家国家级经开区实现地区生产总值 10.5 万亿元，较上年增长 10.3%，增速高于全国平均增速 4.2 个百分点，占国内生产总值比重 10.6%。

国家级经开区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。为防止经开区利用特殊地位弱化监管，各地纷纷从工作实际出发，制定制度规定，规范权力运行。

从制度层面看，山西、广西等省区制定实施开发区条例，明确开发区的法律地位、主要职能和责任边界，理顺开发区和所在地区政府的权责关系。2020 年 9 月起施行的《广西壮族自治区开发区条例》，明确了相关法律责任，对开发区管理机构工作人员在开发区管理和服务工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在李建平案中，由于乱设临时机构、承担不合理的社会管理职能，经开区机关臃肿庞大、头重脚轻。" 李建平在经开区分批违规进人 862 人，最多 1 批多达 324 人，使经开区机关从 77 人增加到 868 人。" 针对用人乱象，自治区纪委监委督促呼和浩特市委对经开区进行改革，突出经济服务职能、剥离社会管理职能，调整原有 " 五园一镇 " 架构，除一镇继续由经开区整建制托管外，其他园区以撤并等方式脱离，通过机构 " 瘦身 " 实现尽快 " 转身 "。从监督方面看，各地纪检监察机关结合经开区的特定职责定位，通过保持高压惩治、筑起制度防线、培育廉洁理念等，为经开区健康发展保驾护航。福建省纪委监委对向经开区、高新区等特殊区域派出监察机构作出规定，重点对派出监察机构设置、领导关系、工作职责、监察权限等进行规范。在查办系列腐败案件过程中，连云港市纪委监委牵头有关部门组成联合调研组，对经开区土地出让领域问题进行深入调研。根据土地出让领域腐败的根源主要是招商引资把关不严、用地准入门槛过低等情况，该市纪委监委向经开区党工委提出整改意见，要求完善招商引资、土地出让等制度规范。