为避免供应链受中国“威胁”，拜登的产业政策做了这些变动

Mary

美国究竟有没有产业政策，一直是个有争议的话题，采用不同的产业政策定义会得出截然不同的答案。但不可否认的是，无论是否将其称为产业政策，美国一直在实施对本国产业发展有利的政策。

至美国当地时间 4 月 29 日，拜登就职正好满百日。自 1 月 20 日以来，一系列行政令、立法计划密集出台，其中很多内容就是这种没有冠以产业政策之名、但主要目标显然是发展美国产业（主要是制造业）的政策。

提纲挈领地看，拜登政府的产业政策图景可以概括为 " 两个主题 " 和 " 四个基本点 "。

" 两个主题 "

主题之一，是提高美国制造业的核心竞争力。

与特朗普类似的是，拜登在谈到产业政策时，与中国的博弈是一个绕不开的大背景，甚至是美国制定很多政策和立法的主要驱动因素。

拜登在介绍其 2 万亿美元 " 美国就业计划 "（其中包含很多制造业发展政策）的匹兹堡讲话中，6 次提到中国。在拜登的定位中，美国能否通过这 2 万亿美元投资重振美国经济、保持领先地位，是决定以美国为代表的 " 民主体制 " 和以中国为代表的 " 集权体制 " 孰优孰劣的关键一招。

但与特朗普不同的是，同样是与中国博弈，特朗普的重点是打击对手，而拜登的重点是做强自己。在官方政策文件中，特朗普倾向于将中国称为 " 对手 " 或 " 敌手 "，拜登则倾向于称中国为 " 竞争者 "。

这并非意味着拜登不会打击中国，而是政策侧重点有所变化。在拜登看来，美国需要通过科技创新、发展经济、创造高水平就业机会来证明自己并赢得与中国的竞争。实现这一切目标的核心就是提高美国制造业自身的竞争力。

另一个主题，则是保护美国劳动者的利益。

制造业空心化和贫富差距拉大使美国普通劳动者利益受损，是导致特朗普上台的深层次原因。从拜登团队竞选时期和执政后的一系列表态来看，民主党至少已充分意识到了这个问题的严重性，心心念念要保护美国劳动者的利益。

新任美国贸易代表戴琪在各种场合的讲话中谈到美国利益时，都把劳动者排在第一位，典型排序是 " 劳动者、企业、消费者 "；而上一任民主党奥巴马政府在谈判《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）时，在类似场景下的排序通常是 " 企业、劳动者 "。

戴琪认为，此前美国政策制定者的一大失误是仅将美国人视为消费者，认为他们能获得物美价廉的消费品就是好的，而忽略了他们同时也是劳动者，需要就业机会。

因此，拜登政府的贸易政策也要服务于产业政策，将重振美国制造业、保护普通劳动者利益作为施政重点。

拜登的贸易政策也将保护普通劳动者利益作为施政重点（资料图 / 法新社）

" 四个基本点 "

基本点之一是联邦政府要大力支持科技创新。

拜登首先强调必须要扭转美国公共研发投入强度不断下滑的趋势。他提到，美国是主要发达国家中少有的在过去 25 年间，政府研发支出占 GPD 比重持续下滑的国家。

据美国智库信息技术与创新基金会（ITIF）统计，美国联邦政府研发支出占 GDP 的比重（研发投入强度）在 1960 年代最高峰时曾超过 2%。在 1950 至 1970 年代的持续高投入时期，美国联邦政府资助的研发项目曾产生了互联网、超级计算机、LED、GPS 等后来改变产业发展方向并奠定美国在第三次产业科技革命中霸主地位的重大创新成果。此后美国联邦政府研发投入强度一路下滑至近两年的不到 1%。

科技研发投入是典型的前人栽树后人乘凉。美国近 20 年的产业科技强势地位是半个世纪前的投入所奠定的；而近 20 年政府研发投入下滑的后果也需要 20~30 年后才看得出来。

正是意识到政府研发投入不足可能给美国未来产业竞争力带来风险，拜登提出要大力加强研发投入，其举措在很大程度上吸收了去年参议院两党共同提出的《无尽前沿法案》（The Endless Frontier Act）的内容。

在机构设置上，拟将国家科学基金（NSF）改为国家科学技术基金，将与产业联系更紧密的应用技术开发提高到与基础科学研究同样重要的地位。

在投入方向上，拟重点支持量子计算、人工智能、先进半导体制造等前沿技术。具有拜登特色的是，投入方向中重点突出了绿色低碳和新能源技术，将其视为未来产业科技竞争高地，并预计为此投入 350 亿美元。

在具体方式上，包括改造升级现有国家实验室和研发基础设施，为美国制造企业研发创新和扩大规模提供融资、税收优惠等支持，在美国各地建立小企业孵化器和创新网络，扩大对产学研合作开发和制造业延伸伙伴关系计划的资助规模。

此外，与历届美国政府一样，拜登也特别重视人才培养，对适应高技术制造业的新型劳动力教育和培训的投入预计将达到 1000 亿美元。

值得注意的是，与以往美国政府相比，拜登的科技创新政策发生了一些微妙但重要的变化。

冷战之后，受新自由主义经济学关于政府与市场关系理念的影响，美国倾向于减少政府在创新中发挥的作用，让市场充分竞争。政府的作用最多是提供教育、法律制度或基础科学研究等通用公共服务。

而从特朗普后期直至拜登政府，美国的政策向前迈了一步，开始聚焦一些对于国家安全、产业竞争具有重要意义的特定的基础技术和新兴技术，支持对象从通用走向具体。

基本点之二，用政府采购拉动国内制造业发展。

舆论普遍将拜登的 2 万亿美元 " 美国就业计划 " 称为基础设施建设计划。该计划表面上是联邦政府要大规模投资基建，本质是用基建引出政府采购，用政府采购实施 " 买美国货 "，再用买美国货拉动美国内制造业发展，并为普通劳动者提供就业机会。

" 美国制造 "（资料图 / 社交媒体）

了解这个逻辑需要将拜登的基建计划与他 1 月 25 日发布的政府采购行政令放在一起来看。

该行政令全称是《确保未来由美国工人在全美制造的行政令》。行政令并未创设新的买美国货义务，而是要求各政府部门严格执行法律中现有的各种买美国货条款，最大程度减少例外（即买外国货）的适用范围。

买美国货条款在美国法律中历史悠久，可追溯到 1933 年大萧条时期，奥巴马政府 2009 年为应对金融危机的《美国复兴和再投资法》中也包含买美国货条款。此类条款的总体内容都差不多，即由联邦出资兴建和维修的各类工程，应优先采购美国的建筑材料和零部件。

拜登的基建计划涵盖维修改建美国的铁路、公路、机场、港口、桥梁、管道、住房、楼宇等能想到的各种建筑工程，都是要由联邦政府出资，因此也都是适用买美国货条款的典型场景。按照行政令的要求，这些工程在实施过程中应优先采购美国生产的钢铁、水泥、工程零部件、工程机械等产品，而这些恰恰是美国制造业空心化比较严重的产业。

拜登希望通过在基建政府采购中贯彻买美国货条款，复兴美国一般制造业，为美国普通劳动者提供就业机会。据美国媒体报道，拜登非常重视政府采购行政令，近期还特别要求联邦政府各部门尽快梳理贯彻落实买美国货的情况，并在内阁会议时向他做专题汇报。

除了买美国货这种符合我们通常理解的政府采购外，美国还有一种特别适合科技创新的政府采购模式，可以称为 " 开发性采购 "。

这种采购主要用于美国国防部和航空航天局。这两个部门的采购需求比较特殊，采购产品的科技含量很高，很多时候在提出采购需求时只有一个基本设想，产品根本还不存在。因此，这两个机构名义上是做采购，实际是借采购机制搞技术研究和产品开发，开发出来后再由政府购买。美国国防部 2017 年的采购经费中，有约 8% 用于技术研发。

美国五角大楼（资料图 / 维基百科）

这种通过采购搞研发创新的方式有几方面好处：一是研发目的特定，应用性强，研发经费投入有的放矢；二是由于有政府采购需求在，研发投入比较稳定；三是政府不仅资助研发，还提供首购市场，做新产品 " 第一个吃螃蟹者 "，使创新企业有利可图。

事实上，政府为创新产品提供购买市场和使用机会非常重要，美国半导体业的先驱仙童公司（Fairchild Semiconductor）1960 年生产的全部集成电路和 80% 晶体管都是由国防部采购的。拜登近期提出要用电动汽车替换美国政府用车，一方面是为了发展他的绿色环保事业，另一方面也是为新能源汽车这种创新产品和相关技术的迭代升级提供政府采购支持。

第三个基本点，是保障美国供应链安全。

供应链安全是近两年由地缘政治和新冠肺炎疫情引发的一个新的世界性问题。出于对关键供应链安全的担忧，各国都从以前的全面全球化立场往回收，开始呈现一种 " 一般产业全球化 关键产业本地化 " 的发展趋势。

美国也非常担心自己的供应链，特别是半导体 / 芯片、稀土、医药。拜登的产业政策中就包含多项保障美国供应链安全的内容。

首先是开展系统性的供应链安全评估。

2 月 24 日，拜登签署《美国的供应链行政令》，要求对半导体、高性能电池、关键矿产和原材料、药品开展供应链百日评估；对国防、卫生健康、信息通信技术、能源、交通、农业的供应链和工业基础开展专项评估。

评估内容主要是发现供应链中的风险，包括认定关键产品、技术、基础设施，分析美国国内的技术储备和生产能力，评估可能扰乱供应链的各种风险因素，并挖掘造成风险的原因。

评估后还要提出缓解供应链风险的建议，政策选项包括完善供应链风险管控相关机制，设立补贴支持项目，鼓励关键供应链回归美国，加大战略储备等。换言之，评估的目的不仅在于评估本身，后续一系列产业支持措施要立即跟上。

特朗普政府在 2017 至 2018 年就开展过一次大规模评估工作。2017 年 7 月，特朗普签署 13806 号行政令，组织开展 " 制造业和国防工业基础与供应链韧性评估 "。

那次评估工作相对偏重于国防军事相关的供应链，也没有像拜登这样指明具体要开展评估的产业。评估之后，美国对半导体制造，特别是东亚地区在半导体制造环节具有显著优势地位问题的重视程度明显加强。

其次是加紧供应链补短板。

尽管供应链安全评估尚未完成，美国的供应链补短板工作已经紧锣密鼓地开展起来。

在体制机制建设方面，拜登拟在美国商务部新设一个司局，专门负责监测国内工业基础能力，并对保障关键产品在国内生产提供补贴支持，为此请求国会提供的预算金额为 500 亿美元。

在具体产业方面，一些领域显而易见的对外依赖让美国耿耿于怀，半导体和稀土最为典型。

对于半导体，拜登决定响应各方呼声，为去年通过的《2021 年国防授权法》中包含的 " 芯片法 " 的实施提供预算资金。芯片法的一项主要内容是为新建、扩大或改进半导体制造设施提供补贴，对单一项目的补贴金额最高可达 30 亿美元。需要注意的是，这笔钱不是用于研发，而纯粹是支持生产制造，特别是为半导体制造高昂的固定设备投资提供补贴。

对于稀土，美国国防部已开始利用《国防生产法》第三章下设的基金，为加强国内稀土生产能力提供支持。国防部今年 2 月为一家名为 Lynas 的稀土企业提供了 3040 万美元资金，主要用于轻稀土的开采和冶炼技术开发。这已是国防部利用《国防生产法》第三章基金为美国稀土生产企业提供的第 4 笔补贴。

再次是从关键供应链中剔除竞争对手的产品。

从特朗普时期开始，美国就已着手从关键供应链中剔除中国供应商。《2019 年国防授权法》第 889 节规定，任何美国政府部门、政府采购承包商、接受政府资助的企业和机构，都不得在系统关键环节购买或使用华为、海康威视等 5 家中国企业的设备和服务。

特别是对于华为，为保障美国供应链，拜登政府对待华为的政策将与特朗普政府一脉相承。美国商务部长雷蒙多和白宫新闻发言人普萨基在不同场合均将华为称为 " 不受信任的供应商 "，并表示拜登政府将确保美国的电信网络不会使用不受信任供应商的设备。

最后一个基本点则是强化盟友在实施美国产业政策中的作用。

拜登与特朗普的一项重要区别就在于对待美国盟友的态度。有些与产业竞争密切相关的政策从特朗普时期就已经启动，但由于美国盟友的配合，在拜登时期将得到更好落实。

首先是借助盟友巩固美国的创新和供应链基础。

美国国防授权法在冷战结束后的 1993 年就创设了 " 国家技术和工业基础 "（NTIB）机制，指美国与其盟友国家中从事国家安全或军民两用技术和产品的研发、生产、维护的企业和研究机构之间的合作。最初仅限于美国和加拿大之间，2017 年又加入了英国和澳大利亚。

美国国防部的一些采购项目只能限于 NTIB 国家。鉴于当前科技创新和供应链问题日益具有国家安全意义，美国正考虑在其他领域复制类似 NTIB 的机制，范围很可能扩大至德国、日本等相对外围、但产业和创新实力较强的盟友国家。

拜登在供应链评估行政令中就提出，要评估美国盟友作为关键技术和产品供应来源的可行性；对于目前主要由竞争对手提供的产品，要就形成替代供应链与盟友加强合作。美国要将关键领域的创新能力和供应链掌握在自己的盟友集团手中。对美国而言，所谓供应链回归，能回归美国本土更好，回归到盟友国家也是可以接受的选择。

其次是利用盟友控制关键技术流向竞争对手。

贸易和投资是技术外溢的重要渠道，特朗普时期已分别用大幅加强出口管制和外资安全审查控制住了这两个渠道，美国盟友在其中起到配合作用。

2019 年美国根据《出口管制改革法》的规定，推动瓦森纳机制把光刻设备和技术、高端数控机床技术加入多边管制清单；近两三年，德国、英国、加拿大、澳大利亚纷纷修改外资安审规则，对投资于关键技术的交易加严审查，也是在追随美国的政策脚步。

在外资安审和出口管制方面与盟友加强信息交换和政策协调已经明文写在美国的法律中，拜登大概率会延续特朗普时期的政策，以 " 小院高墙 " 为策略，联合盟友共同限制来自竞争对手的企业购买或投资关键技术。

再次是联合盟友修改国际规则限制竞争对手。

经贸是产业的延伸，经贸规则一向是美国产业政策的重要组成部分，外资安审和出口管制起到了这个作用，国际经贸规则也是如此。

美国与其盟友在国际经贸规则领域影响产业发展的最重要的合作是企图修改 WTO 补贴规则。从 2017 年至 2020 年，美欧日三方贸易部长陆续发表了 7 份联合声明，内容逐渐聚焦到要制定约束产业补贴的新国际规则，并已在 WTO 提出该动议。

美欧日提出的新规则中的很多关键概念非常模糊，例如如何定义产能过剩、如何证明产能过剩与补贴之间的因果关系、什么是大额补贴、如何判断企业不再具有竞争力等等。这套规则很可能限制政府对产业的正当支持，阻碍产业发展。

美欧日原本计划于 2020 年春季制定出新规则文本，但时至今日尚未完成。据欧盟贸易官员透露，这主要是因为特朗普政府一直对 WTO 抱有敌意，导致美欧日三方内部产生分歧。因此，美国的盟友很期待拜登政府能 " 回归传统 "，把约束 " 非市场经济国家扭曲市场竞争 " 的新规则继续推进下去。

拜登产业政策前景如何

拜登政府要推行以上这一系列政策，既有优势，也有劣势，能不能搞成还有待观察。

从优势方面看，美国最大的优势就是基础好。

一是技术基础。

全球制造业呈四梯队发展格局，第一梯队只有一个国家，就是美国。制造业与互联网产业不同，技术迭代慢，很多技术领域只能靠积累，难以弯道超车。

以工业设计和仿真软件为例，看似是写代码写出来的，实际是长期工业设计、试验、制造积累的数据堆出来的。积累时间越长，转化为创新的优势就越明显，美国百年工业老店通用电气成为工业互联网和智能制造的先驱并非偶然现象。

二是机制基础。

从科技研发取得突破到创新成果转化为产业竞争力，需要一系列政策机制配合。美国曾有丰富的创新成功经验，这套机制比较完善。

DARPA 运用环链式创新模式（巴斯德象限）从应用技术入手推动基础研究取得突破；《史蒂文森 - 怀德勒法》促进政府资助的研发成果向产业转化；SEMATECH 提供了政产研用合作创新振兴产业实力的典范。

从拜登的讲话中可以看出，他现在很想回归美国过去的成功经验。

三是信息基础。

美国的很多产业政策能做到定位精准，离不开事前评估工作提供的信息基础。拜登和特朗普的供应链评估都基于美国从上世纪 90 年代开始每年进行的工业基础评估。

美国国防部和商务部分别负责军用和军民两用技术的工业基础评估，评估不仅涵盖国内关键领域的技术和制造基础情况、风险因素、风险形成原因，还要摸清国际竞争对手的情况。这种政府主导的系统性、常态化产业研究工程，使美国政府能掌握关键产业国际竞争格局的底数，并据此制定产业政策。

值得一提的是，美国商务部负责工业基础评估的正是负责出口管制的产业安全局，评估结果可以直接为美国制定出口管制政策服务。

四是盟友基础。

美国的盟友总体来看还比较 " 听话 "，在产业合作、出口管制、外资安审、国际规则制定等方面配合度都比较高，放大了美国的产业政策效果。

拜登、菅义伟白宫会晤（资料图 / 路透社）

从劣势方面看，美国最大的问题是内部矛盾丛生。

一是思想认识矛盾。

产业政策本质上是政府与市场关系问题，即政府究竟应在产业发展中发挥什么作用。这就牵涉到基本理论和意识形态。

美国长期受新自由主义经济学和小政府意识形态影响，对加强政府在促进产业发展中的作用非常警惕。尽管 " 中国威胁论 " 在一定程度上帮助美国内凝聚了共识，反对政府干预的思想在美国政界、学界、智库仍具有较大影响力。这种日用而不觉的思维定式会潜移默化地在方方面面削弱美国政府产业政策的作用。

二是党派意见矛盾。

特朗普执政的四年把美国的政治极化推向顶峰，任何事情都可能成为党派斗争的砝码。实施产业政策一定要用钱，美国政府用钱就要经过国会。而民主党在国会并不占据很大优势，如果不动用和解程序，甚至无法在参议院通过任何重要法案。

拜登的 " 美国就业计划 " 已经精心挑选了基础设施建设和用产业科技创新对抗中国这两个最容易获得两党共识的主题，但仍然遭到以麦康奈尔为首的共和党人的强烈反对。对共和党而言，2 万亿美元的价码过高，绿色环保不是共和党选民愿意买账的概念，通过加税筹集资金的途径更是不可接受。

由于政治上极度撕裂、内耗不断，这届美国政府能干成多少正事有待观察。

三是盟友心思矛盾。

美国的盟友虽然总体上还算 " 听话 "，但经过特朗普四年的折腾，已经开始出现离心离德的倾向。欧盟就明确提出要走独立自主道路，在数字经济等关键产业要培育自己的力量，减少对美国企业的依赖。

中国的经济总量、市场规模在迅速扩大，欧盟企业与中国的联系日益紧密，合作领域不断多元化。跟着美国与中国竞争是否符合自身利益，是以欧盟为代表的美国盟友们不得不考虑的问题。

为应对外在挑战，中国提出的口号是 " 做好自己 "；从拜登的产业政策看，美国的想法也差不多。最后结果怎样，就看各自的执行能力了。