养老产业政策在地方难落实 民办养老待"打通经脉"

还是那片枫叶

来源： 经济参考报

新华社发（资料照片）

　　老龄化问题近年来引起社会广泛关注，“十二五”发展规划纲要也提出积极应对人口老龄化。但《经济参考报》记者近来走访苏晋甘沪等地发现，国家政策下沉到基层时，却因各地认识和重视程度不同而出现区域差异，社会资金进入养老产业由此也受到不同程度的制约。

　　养老产业仍在初级阶段

　　“老年人需求大量增长，必须有产业做支撑。但我国养老产业发育并未成熟，仍处于边际不明显、政策不配套、不明确的初级阶段。”

　　《经济参考报》记者从全国老龄工作委员会办公室了解到，我国已经进入老龄人口快速增长、惯性发展阶段。但与庞大的社会需求形成反差的是，我国养老产业的供给仍存在较大缺口。

　　据老龄部门统计，在上海等发达地区，每5个人中就有一个60岁的老人；在山西等中西部省份，老龄人口也已经占到总人口的12%左右；我国老年人口的比例和总量还在不断上升，2015年预计将达到2亿人。

　　在老龄化加剧的同时，养老产业却并未与之形成“链接”。据此前全国老龄工作委员会办公室等部门对苏沪等13个省市调查表明，我国老龄产业虽已涉及养老服务、医疗保健、旅游、教育、房地产等领域，但多数为中小规模企业，实力不强，没有形成产业链，相关行业与大投资者远未进入。

　　“老年人需求大量增长，必须有产业做支撑。但我国养老产业发育并未成熟，仍处于边际不明显、政策不配套、不明确的初级阶段。”中国老龄事业发展基金会副会长孙志鑫说，这一阶段虽然是任何国家都必经的，但尽早应对是更好的选择。

　　受访者认为，我国老龄化现状与日本等发达国家不同，属于“未富先老”，必须从国家战略规划的高度及早部署应对，预先着手人才、资金等相应储备，才能从容应对老龄化危机，培育养老产业发展成为我国新的经济增长点。

　　三类失衡渐明显

　　“从全国绝大多数省份来看，国家的宏观政策基本落实不到地方。”

　　老龄工作关乎国计民生，国家层面对此非常重视，但《经济参考报》记者调研发现，各地对国家政策执行贯彻力度各有不同，一些地方甚至存在“中央急，地方不急”的现象。一位基层人士反映，民政部此前曾要求各省市为80岁以上老人发放补贴，并对发放情况予以了通报。从通报结果看，云南、宁夏等经济欠发达省份能够全部完成发放，但一些沿海发达省市反而没有完成。

　　除了这种横向相比的省域失衡，公私养老机构之间的体制失衡也在加大。《经济参考报》记者从民政部门了解到，近年来，国务院连续发布很多文件，鼓励社会资本进入养老领域，要求公办、民办享受同等政策待遇。一些民办资本响应政府号召，克服困难举办养老机构，但最终政府所承诺的这些优惠却未能兑现。

　　城乡养老产业也出现了失衡《经济参考报》记者走访发现，在中西部省份的农村，老人们连买个拐杖、轮椅都得跑到市里，非常不方便“农村养老产业呈现网点短缺、市场空白、观念滞后的局面。空巢老人现象在农村比城市更为常见，但农村老人似乎成了被遗忘的角落。”山西省老龄委副主任续爱峰说。

　　“从全国绝大多数省份来看，国家的宏观政策基本落实不到地方。”一位基层受访人士坦言，地方政府受考核等因素影响，多愿意做一些能够看得见实绩的工作，对于老龄工作紧迫性和重要性的认识却存在偏差。

　　除上述三类失衡外，《经济参考报》记者采访中了解到，养老床位供需也存在结构性失衡：在床位紧缺的同时，一些地方养老机构的床位也存在闲置。如上海、南京、兰州等城市中心城区养老机构一床难求，而郊区养老机构空置率却较高。基层工作人员认为，这一现象反映出地方养老机构的建设与市场需求出现了错位。

　　兰州市城关区虚拟养老院院长金哲分析说，受传统观念影响，很多有子女的老人都不大乐意到养老院养老，造成一些养老院“空壳化”。南京市鼓楼区民政局副局长郑峰分析，现实的需求也是原因之一。由于养老机构发展较晚，城市中心城区往往无地发展，一些地方政府财政对土地依赖性强，也不愿将地价较高的中心城区土地用于养老机构建设，造成许多养老院不得不建到偏远郊区。另外，缺乏医疗护理功能也是一个重要原因。苏州市老龄办副主任刘贵祥介绍，入住养老院的许多是失能或半失能老人，没有医疗护理功能往往缺乏吸引力，而医养合一的护理型养老院市场需求非常旺盛。

　　产业政策待明朗

　　“养老是政府职能，政府应满足多数中低收入人群的基本养老需求，而高收入群体的养老则应交给市场。”

　　基层受访人士期待，今年第三季度我国将召开全国第三次老龄工作会议，可能会出台相关新政策，希望老龄工作的力度再大些，产业新政策能够数量更多、更加细化。

　　“我们干劲很大，但压力更大。”山西老年用品专营店“福寿和”总经理刘旭斌说，“国内这一行业无前车之鉴，大家都在摸索，好像很热闹，但没动静。企业感受不到一点政策优惠和支持。”

　　民间投资者呼吁，如果能够把融资、用地等实际困难加以解决，就是对他们最大的支持。

　　基层受访人士认为，“十二五”发展规划纲要提出“居家养老为主，社区养老、机构养老为辅”符合现实，但居家养老中政府应该担当何种角色，如何吸引更多民间资本进入社区和机构养老等，都需进一步明确。

　　“养老是政府职能，政府应满足多数中低收入人群的基本养老需求，而高收入群体的养老则应交给市场。”中国老龄事业发展基金会副会长孙志鑫说。


　　民办养老机构亟待“打通经脉”

　　在融资渠道、从业人员来源以及“公私机构”待遇差异等问题尚未得到有效解决的情况下，《经济参考报》记者发现，民办养老机构中出现了数量萎缩、服务质量打折扣的现象。

　　涉业民资遭遇“融资难”

　　“解决这一问题，政府可以设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款。”

　　山西老年用品连锁机构“福寿和”堪称国内本行业中的“老大”。总经理刘旭斌却说，因为缺资金，十年来福寿和却从未能走出“娘子关”，而且企业没钱打广告。“从起步到现在，我们没有一分钱融资，全是自己的，一点点滚到现在。”刘旭斌说，资金的短缺，是导致老年用品行业整体起步晚、规模小的主要原因。

　　山西一家托老院的经营者告诉《经济参考报》记者，托老院现在经营靠的还是当初办餐饮的那点“老底”，饭店天天往回拿钱，托老院天天往外扔钱，托老院到底还该不该办下去，他们一筹莫展。

　　《经济参考报》记者从上海市浦东新区潍坊社区了解到，在上海，中标的养老社会组织一般会赢得政府20%至30%的启动资金，但因项目启动人力成本等过高，许多机构仍无力支付。

　　《经济参考报》记者走访了解到，银行目前不提供融资服务或小额贷款，主要考虑到养老机构回报率低、风险大，贷款给养老机构就好比“肉包子打狗”，有去无回是很有可能发生的。“解决这一问题，政府可以设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款。”上海市浦东新区潍坊社区服务中心主任陈维说。

　　从业人员数量短缺

　　“要做提前规划。如果劳力短缺，人力成本上升将会很快。养老更重要的是人力储备。”

　　政府“十二五”规划提到，要在高校设置老年护理、老年经营管理等专业，解决养老产业从业人员短缺的问题。《经济参考报》记者发现，这一政策很受基层欢迎。

　　“护理员是养老院的最大缺口。”太原比家美托老院总经理杨玉龙说，姐弟俩开办托老院12年来，所有护理员全部只能从农村找。“我们到护校去招过，孩子们不愿意来。”

　　一些民办养老机构经营者说，包括他们自己在内，护理技能也是靠自己摸索，没有经过任何培训。即使政府有免费培训的计划，他们仍担心养老院护工年龄普遍偏大，文化基础低，培训起来也困难。

　　养老院护工短缺有待遇低的因素。在上海，社区的基层护理人员多为40至50岁的本地就业困难人员，月工资在1300元左右。这样的收入在上海微不足道。一些民办养老机构经营者说，仅靠他们给护工涨工资存在困难。而一些社区工作者反映，除了工资低，发展前景黯淡也是原因之一。和专业的医疗机构比，在社区养老服务机构工作没有相应的职称，上升渠道也不通畅。

　　“要做提前规划。如果劳力短缺，人力成本上升将会很快。养老更重要的是人力储备。”上海市社科院人口与发展研究所副所长周海旺说。

　　“公“私”不在同一起跑线

　　“在理顺民办养老机构经营体制的基础上，应该借鉴推广重庆、上海等地对民办养老机构每张床一次性补助、运营费每年每张床另外补助等做法，吸引社会资金进入这一领域。”

　　山西一家托老院在当地小有名气，创办者因爱心呵护老人曾受到多次表彰，但《经济参考报》记者在此采访时发现，托老院的简陋和拮据却令人过目难忘：一架由经营者自己设计制作的“简易送饭梯”虽已锈迹斑斑，却仍在使用。

　　“这里收住的九成以上都是失能失智老人，通过送饭梯，老人们就能尽快吃到热腾腾的饭。”这位经营者说，自制送饭梯只能用来送饭，不能乘人。买部电梯对公办养老院来说不算回事，但对他们来说就是大事。

　　多头管理、水电补贴落实不到位、硬件建设落后等，都是民办养老机构反映比较普遍的问题。他们认为，养老院无论民办公办，都应有个公平竞争的环境，但两者却站不到一个起跑线上。

　　“民营主要是硬件跟不上，公办公营却没有成功的例子。”一位业内人士主张“公办民营”或“民办公助”，认为应该给予民办养老机构相关补助，以及水电优惠。但现在一些地方补助太少、太低，甚至还有规模限制。

　　“养老的受众面越来越大，如果全交给国家，亏空太大。”受访者认为，“公办民营”是个好形式，但这种模式目前较少，中西部省份更少。

　　专家认为，在理顺民办养老机构经营体制的基础上，应该借鉴推广重庆、上海等地对民办养老机构每张床一次性补助、运营费每年每张床另外补助等做法，吸引社会资金进入这一领域。

　　养老产业需“两翼并进”

　　随着我国老龄化的加剧，各地政府对养老设施和服务的投入不断加大，吸引民间资本进入养老产业的优惠政策也相继问世。然而，当前政府过度介入市场与政策扶持力度后劲不足的情况却并存。

　　在养老产业这一公益性市场领域，政府需“摆正位置”，集中精力做好两件事：一为“托底”，做好基础性服务和建设；二为“扶高”，利用政策撬动民间资本进入中高端市场。做到“两翼并进”，促进养老产业多元化、分层次健康发展。

　　目前，部分一线城市所出现的少数高端老年住宅项目，只有少数富裕的老年人才有能力入住，而大部分低中端的市场需求则未能照顾到。发展老龄产业，政府要发挥主导作用，根据老年产品的市场属性分类，按照“公共物品”、“私人物品”和“准公共物品”的不同层次，有所为有所不为。

　　“公共物品”领域，包括老年公益服务设施、基础社会养老机构等在内，政府应直接供给，或由市场提供而政府购买，向老年人免费提供；对于“准公共物品”和“私人物品”，政府应隐身而退，让位于市场，根据实际需求，以政策扶持的形式引来社会力量，形成“不求所有，只求所用”的良性竞争机制。

　　虚拟养老院：居家养老“破题之举”

　　近年来，江苏苏州、甘肃兰州探索将现代服务业元素引入养老产业，打造没有围墙的“虚拟养老院”，有效破解传统居家养老服务中人力不足、效率不高、信息不畅等难题。

　　没有围墙的养老院

　　“虚拟养老院里没有一个老人，因为老人的资料都‘入库’了。通过电话网络系统，老人在家里就可接受专业机构提供的一对一上门生活照料服务。”

　　沧浪区是苏州市的中心城区，现有60岁以上老年人6.7万，占全区总人口近21%，约98%的老人选择居家养老。2007年12月，沧浪区选择一家优质物业管理企业投资组建了民办非企业“沧浪区居家乐养老服务中心”，开始了“邻里情”虚拟养老院的运营。

　　“虚拟养老院里没有一个老人，因为老人的资料都‘入库’了。通过电话网络系统，老人在家里就可接受专业机构提供的一对一上门生活照料服务。”中心主任刘俊秋告诉《经济参考报》记者，虚拟养老院的技术核心是“居家乐221养老服务系统”，包括呼叫中心客户端、老人居家客户端、平台服务组件平台、通信及信息传输四部分，形成了由工单生成、工单流转、监控考评、收费查询、统计分析、服务预测六大功能模块。系统通过对老人生活需求分析，将自动生成老人所需服务项目，经老人确认后，养老服务中心指派服务商为老人提供上门服务。

　　据介绍，虚拟养老院有170余名员工的专业服务团队，吸引了国内109家优秀服务机构加盟。服务内容涉及家政便民、生活配送、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习6大类53项，几乎涵盖了日常生活照料的所有服务项目。凡年满60周岁的社区老人都将纳入服务范围，并分A BC三个层面为老人提供援助、体验、自费服务。

　　兰州市城关区在汲取苏州经验基础上，也构建了有自身特色的虚拟养老院。养老院由老人接待中心、呼叫指挥中心和加盟企业管理中心三大板块组成。三大中心主要负责建立老人信息库、接受老人服务申请和组织企业服务老人、选择服务企业和确定服务项目价格、拨付政府各类补贴等事项，三大中心通过信息网络进行管理和连接。

　　“虚拟”形式化解难题

　　“虚拟养老院投资少、工期短、运营成本低、社会效益高，大大提升了居家养老服务水平。”

　　虚拟养老院与单纯的居家养老相比，具有很大的优越性，可以帮助化解许多现实难题。

　　兰州城关区虚拟养老院院长金哲介绍说，居家养老形式当前存在空巢老人无人照顾、贫困老人无钱养老、子女不在身边的老人缺人照料日常生活起居等现实困难。随着我国人口结构进入“421”型，一对夫妇需要照顾四位老人和一个孩子，养老负担沉重，也使老人居家养老面临更多问题。

　　刘俊秋说，虚拟养老院投资少、工期短、运营成本低、社会效益高，大大提升了居家养老服务水平。以沧浪区为例，在现代服务业的运作机制下，“邻里情”虚拟养老院运行三年来，实现了经济效益、社会效益双赢。近几年，沧浪区投资建设的机构养老院，每张床位需15万元。而虚拟养老院建设投资不到150万元，就可基本解决3500多户近6000位老人的养老需求，其成本远低于机构养老方式。

　　一些老龄工作者、老龄专家指出，作为居家养老的有益探索，虚拟养老院实现了政府、企业、老人多方共赢，有利于推动养老产业发展，其架构可供全国推广。苏州市老龄办副主任刘贵祥说，虚拟养老院可有效解决社区传统养老服务业分布零散、产业化程度不高的问题，初步形成规模经济和品牌效应，为养老服务产业化提供了探索。

　　一些人士还建议，应借鉴虚拟养老院做法，结合我国实际，参照国外老龄服务网络发展的经验，建立从中央到基层的老龄服务信息化平台和综合管理平台，为居家养老提供更加系统化的服务。

（记者 王骏勇 刘翔霄 朱国亮 黄安琪）