多地基层政治生态遭破坏：一把手腐败成致命打击

黄小编

　来源：半月谈
  “塌方式腐败”重创基层政治生态

　　编者按：最近，“政治生态”成为一个热词。一般来说，政治生态，指的是一个地方政治生活现状和政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现，其核心是领导干部的党性、觉悟、作风，其要求是风清气正。今年6月30日，习近平总书记在中共中央政治局第十六次集体学习时指出，加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。最近，从中央到地方，各级党政领导频频提出净化、优化政治生态，这在当下反腐语境中无疑具有特殊意义：人们对反腐的期待不仅仅是抓几个人、解决几起腐败大案那么简单，而是要着眼整体、利在长远，要立足于“净化生态”的宏大视野使党风、政风、社会风气根本好转，最终营造一个风清气正的政治环境。

　　政治生态问题的重要性，在当前一些腐败窝案集中发生地表现得更为明显。如山西吕梁、广东茂名、湖南衡阳、安徽萧县和泗县等地，均发生系统性、塌方式腐败，这些地方政治生态中正常的规则、风气、导向均遭到腐败分子与腐败现象的严重破坏，乱象丛生，给地方经济、社会发展带来一系列负面效应。而在这些地方进行“灾后重建”、净化政治生态的路径选择同样具有标本意义。本刊特组织多路记者，对这些地方的基层政治生态问题进行了深度调查。

　　多地基层政治生态遭严重破坏

　　最近，吕梁腐败窝案震动山西。正在接受调查的山西原省级领导聂春玉、杜善学、白云曾先后在吕梁任市委书记、副书记，而吕梁市级领导也有多人被调查。同时，多位吕梁本土富豪被带走调查。官商勾结、权钱交易、买官卖官是吕梁腐败窝案的典型特征。

　　今年初，湖南衡阳发生破坏选举案，包括时任衡阳市委书记、市人大常委会主任、纪委书记、组织部长在内的衡阳一大批党员干部在案件中严重失职、渎职、违纪，人数近500人……

　　近期，广东省委通报了茂名腐败案，茂名原市委书记周镇宏和其继任者罗荫国、原常务副市长杨光亮、原副市长陈亚春、原人大常委会副主任朱育英、原市委政法委书记倪俊雄等人落马，涉案人员包括省管干部24人、县处级干部218人。

　　在安徽萧县，因2012年原县委书记落马，“牵连”100多名干部被免职，暴露出该地政治生态被“关系经济学”严重侵蚀：以原县委书记为核心，以礼金为维系关系的纽带，人数多、涉及面广，上至县委常委，下至普通干部。萧县被免职的干部包括县政协主席、副主席、县人大副主任、副县长等县领导班子成员，县财政局长、交通局长、教育局长等十几名县直单位领导，全县23个乡镇中的近20名一把手。

　　在安徽泗县，因涉及原县委书记晏金星贪腐案，当地先后有40多名干部被免职，其中大部分是乡镇一把手和县直单位一把手。

　　在上述几个地方，腐败官员“一挖一大片，一提一大串”，显然已不是个别人、个别部门的问题，而是当地政治生态整体上由表及里都出了问题：表面是一把手“领衔”买官卖官，深层次是官商同盟圈、官场利益同盟圈代替了正常的基层政治生态圈，权钱交易、“劣币驱逐良币”的潜规则代替了正常的干部选拔规则，基层政治生态被污染的严重程度令人触目惊心。

　　一把手“失控”给基层政治生态致命一击

　　“地方腐败窝案的根子往往在一把手的权力失控。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明认为，一把手位于权力的塔尖和核心位置，与其他官员相比，其腐败领域更加广泛、环节更加繁多，其“率先垂范”作用更加恶劣。

　　在广东茂名，原市委书记周镇宏被当地官员视为打开买官卖官“潘多拉盒子”的人，将所谓“市场逻辑”引入官场，是茂名窝案的肇始者。

　　茂名当地一些干部回忆，2002年至2007年，周镇宏任茂名市委书记时，曾被戏称为“周大炮”——因为他提出来的战略规划几乎都是“放空炮”，只停留在书面上、讲话里，根本没有落到实处。但周镇宏却顺利升任广东省委常委、统战部部长。

　　“这样一个说空话、搞贪腐的人被重用，对罗荫国的刺激极大。到了他主政的时代，买官卖官就完全公开化、常态化了。”当地干部说。

　　在安徽泗县，晏金星被一些干部私下称为“帽子书记”。自2002年2月至2012年9月，历任县委组织部长、副县长、县委副书记、县长、县委书记、县人大常委会主任的10年间，晏金星利用手中的权力大肆收受钱物批发“官帽”。

　　晏金星“卖官”所传导的错误用人导向和价值观加剧了当地政治生态的恶化。“当官就是跑官、买官、卖官、送官、保官，循序渐进。”泗县一位退休干部这样形容晏金星在任时的官场风气。

　　官商同盟圈、官场同盟圈代替了正常的政治生态圈

　　在一些腐败窝案发生地，领导干部与商人的正常来往、干部之间的正常交往已经被金钱和利益完全取代，形成了畸形的官商勾兑同盟圈和官场利益同盟圈。这些圈子的形成，从深层结构上破坏了基层政治生态，使清廉之风失去了存在的土壤。

　　在一些煤炭等资源富集地区，由于老板多，其政治生态更加错综复杂。前几年煤炭行情好的时候，煤老板一夜暴富，挥金如土，让一些领导和普通干部“羡慕不已”，最后这种畸形的经济生态渗透到党政机关，改变了一个地方的政治生态。

　　在煤炭大市吕梁，多年来官商勾结在民间已是公开的秘密。官员没有企业幕后的赞助，“进步”无从谈起；企业没有官员幕后的支持，寸步难行。吕梁当地干部、群众至今还谈论2009年吕梁“公推县长人选”工作中的故事。一些副县级干部花了数百万元后仍落选，有的落选者大病了一场；有的借了企业的钱无法偿还，后悔得肠子也青了。这次推选也显现出一个鲜明的特点，即经济实力强的市县“推出”的人选较多，经济实力差的贫困县石楼县、方山县没有人选被“推出”。

　　与官商同盟圈共存的还有官场同盟圈：在失控的权力周围，形成了越织越密的关系网，并且催生了“卖官掮客”。记者在广东茂名采访了解到，罗荫国、杨光亮等都是本地干部，在当地官场深耕多年，从农村基层干起，当过县委书记，从来没有离开过茂名市。罗荫国的“高州帮”与杨光亮的“电白帮”是茂名官场有实力的“圈子”。此外，茂名当时还有以罗荫国妻子邹继芳为首的“茂名贵妇交际圈”。在这些圈子里，不仅官员结成一荣俱荣、一损俱损的利益同盟，还通过一些“地下组织部长”、“卖官掮客”的奔走不断吸收新成员加入，使腐败圈子如“滚雪球”般增大。

　　“逆淘汰”的腐败规则使一些基层政治生态退化、恶化

　　政治生态的外在表现就是风气：党风、政风、社会风气。最近，湖北省委书记李鸿忠在分析一些地方出现腐败窝案、串案的原因时认为，一个地方风气不正，其实是政治生态不好的外在表现；如果放任不良风气持续存在，就会形成劣币驱逐良币的效应，导致政治生态恶化和腐败现象蔓延。

　　广东茂名的腐败窝案就是一个明证。在腐败案发前的茂名，“不跑不送，原地不动，又跑又送，提拔调动”的官场潜规则大行其道，进而出现了劣币驱逐良币的干部任用“逆淘汰”现象。其中，有些基层干部的“从众”令人感喟。茂名市辖内信宜市有个镇长，努力工作卓有成效，每次开干部大会都受表扬，但多年没有提拔。为了升任镇党委书记，他抵押贷款5万元，凑了20万元行贿，此后很快被提拔，最终却也因此受到处理。

　　劣币驱逐良币的“逆淘汰”不仅仅是利益集团里的“圈钱”游戏，它搞乱干部价值取向，侵蚀干部队伍肌体，也带来经济发展和社会进步的乏力。

　　基层政治生态恶化的后果是严重的，它往往造成当地政治、经济、社会发展的全面退化。在湖南衡阳各级贿选最为严重的时期，市人大机关不少干部甚至把每5年一次的换届选举当成是捞钱的“收割期”、把收取选举贿赂当成是5年发放一次的“福利”；在广东茂名，当地资源丰富却一直发展迟滞，原因之一就在于领导干部频频插手经济项目，与商人进行权钱交易，造成诸多烂尾工程；在山西吕梁，围绕煤炭经济利益的黑金政治大行其道，社会风气随之败坏，普通百姓不但无法从中受益，反而要承受矿难、环境污染、借贷危机、贫富悬殊的诸多恶果。教训不可谓不深刻！

　　当前，中央反腐之风劲吹，一些地方“腐败窝子”陆续被连根拔起，在案件查处的同时“灾后重建”也已提上议事日程。净化、重建风清气正的基层政治生态，路在何方？

　　一把手是防腐、反腐、净化基层政治生态的关键

　　当前，反腐仍然是净化基层政治生态的首要手段，其中关键在于一把手的作用。

　　防止一把手权力失控是防止腐败发生的关键。当前，处于领导岗位特别是一把手岗位的干部有权对主管的项目拍板。尽管党政机关在工作程序上建立了一系列制度，但是安排工作、作出决策往往是命令式的。领导干部的分工责任制导致领导拍板，下面不敢、不会反对。

　　“以县委书记为例，可谓是‘雄霸一方’，各个行业包括土地开发、工程上马都听命于他。虽然有纪检监察部门，但也是在县委的领导下，这使权力的运行缺乏有效监督。”长期从事反贪工作的四川省反贪局侦查处处长刘霖说，权力的集中也极易导致买官卖官的发生。“一旦某个地方或部门频繁调整干部，有些人为了保住自己的官位，就给握有人事决定权的一把手送钱。”

　　同样，一把手的“好人主义”也要不得，往往一把手不作为、不讲原则、压不住阵，影响的是一个部门、一个单位甚至一个地区。湖南省政协原副主席童名谦就是一个典型例子。时任衡阳市委书记的他，面对严重的大范围破坏选举事件“求稳怕乱”，不听、不管、不查，回避矛盾，明哲保身。

　　国家行政学院教授李拓建议，要进一步加强对党员领导干部，特别是一把手的监督和管理，使其权力始终处于有效的监督之下。同时，大力推行政务公开，使各种重大决策部署可以充分接受社会监督，让权力在阳光下公开、公平、公正地运行，最大限度防止权力失控、权力滥用。目前，各地试点的县委权力公开运行改革可进一步推开，探索一把手监督的长效机制。

　　同时，一把手应该在党风廉政建设中负起主要责任。安徽省社科院社会学所副所长吴树新认为，腐败止于正气，领导干部要树立正确的权力观、人情观，坚守正道、做好表率，对不正之风疾恶如仇、敢于亮剑，形成激浊扬清的政治生态，才能给整个社会带来健康向上的发展环境。

　　当前，中央力推党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任落实，作为党委书记无疑在其中担负主要责任。值得注意的是，党委主体责任的落实不仅是一种原则要求，更伴随着追究机制的建立，党风廉政建设发生“失守”将追究党委责任，尤其是一把手的责任。这是净化基层政治生态的关键所在。

　　重塑政商关系，防止官场结盟

　　扫描本轮腐败重灾区，无不反映当前一些地方政商关系异化，拜金主义全面侵入基层政治生态。纪委办案人员、专家均表示，官商一旦结成灰色利益共同体，通过“场外搞勾兑、场内走程序”，容易使钱权交易“合法化”。如果不能得到有效监管，这种腐败就可能变为制度性腐败。

　　如今，中央八项规定得到贯彻落实，反腐风暴不断荡涤污泥浊水。在一些地方，反腐前，商人和官员“藤缠树”，反腐后，商人和官员互相躲着走。但有人指出，二者始终未建立正常的关系。地方党政官员因为招商引资等工作必然要和商人打交道，正常的交往无可厚非，但要防止利益结盟。

　　针对腐败重灾区官商勾结问题，许多纪委办案人员和反腐专家通过大量案例分析认为，这与当地行政审批权力集中、自由裁量权过大、信息公开不够等原因有关。行政审批权极易成为领导干部插手干预市场的工具。

　　针对此，南开大学教授齐善鸿认为，只有进一步全面深化经济体制改革，将能够由市场机制本身决定的权力下放给市场，减少政府不必要的权力，真正厘清政府与市场的关系，才能从根本上改变“前腐后继”的恶性循环。此外，中央党校党建教研部副主任戴焰军认为，不管是在制度健全完善方面，还是在人们的规则意识培养、民主意识强化方面，都应当格外重视金钱与权力的分离。

　　防止官场利益同盟也是保持基层政治生态健康的重要方面。一些知情人士告诉半月谈记者，一些地方领导干部成为地方“实力派”，经营几十年，人脉关系根深蒂固，年纪较大时，往往容易产生退休前在经济上捞一把、让“跟随”自己的干部得点好处的想法，一些不良风气往往就此形成，甚至就此形成“腐败小圈子”。

　　防止官场结盟，关键在于公私分明。中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙认为：公私边界模糊，恰恰是腐败产生的重要的制度根源；公私分明是政治生态系统修复和重建的关键。要建立公私分明的官场文化氛围，一方面要探索领导干部回避制度、异地任职等制度建设，另一方面要严格党内生活，防止党内生活庸俗化。9月初，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于认真学习贯彻习近平总书记在听取兰考县委和河南省委党的群众路线教育实践活动情况汇报时重要讲话精神的通知》，其中着重指出：要坚持不懈严格党内政治生活，坚决反对党内政治生活庸俗化，强化党委主体责任，营造良好从政环境，发现和解决自身存在的矛盾和问题。在当前进行的群众路线教育实践活动中，许多地方的民主生活会都开得很有质量，领导干部之间毫不留情开展批评，这种良好的势头如能持续下去成为常态，无疑是防止官场利益结盟的一大利器。

　　加大干部人事制度改革，从源头上治理基层政治生态

　　在腐败窝案发生地，正常的干部选拔任用机制被买官卖官等潜规则破坏，是腐败愈演愈烈的重要原因。北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明表示，用人腐败危害最大、最根本，也最致命，它会摧毁整个基层政治生态。

　　青海师范大学思想政治理论课教学科研部教授马春芳说，如果“做事不如作秀”、“不跑不送、原地不动”成为常态，那么干部风气难以扶正，政治生态难以健康。必须改革完善干部选拔机制，保证“干事者得利、有为者有位”，让干部从正确的用人导向中看到希望和方向。

　　对此，不少专家认为，加大干部人事制度改革力度，要注重源头治理。防止用人上的不正之风，根本出路在改革。应将干部人事制度改革中经过实践经验的成功做法，及时上升为制度，把主要靠领导者个人选人，逐步转到主要靠制度选人方面来；把由上级部门对干部的制约，逐步扩大到由民意和社会舆论来加以监督；逐步扩大干部选拔任用信息公开的内容和范围，让干部的选拔、任用、评估制度在阳光下运行。

　　中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波建议，对于一把手提拔干部的责任，应像审计经济责任一样追查到底，使一把手选人用人，慎之又慎，如履薄冰，不敢轻举妄动。

　　当前，选人用人制度、政治生态安全已引起中央高度重视。最近，中共中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，围绕深化党的组织制度改革、干部人事制度改革、党的基层组织建设制度改革、人才发展体制机制改革等4个方面任务提出了26项重点举措，并提出了2020年前的改革时间表。这些重点举措诸如：针对当前一些地方和单位党内生活存在的庸俗化、随意化、平淡化倾向，结合巩固党的群众路线教育实践活动成果，总结贯彻落实《关于党内政治生活的若干准则》实践，提出对进一步严格党内政治生活作出规定；为规范各级党政主要领导干部职责权限，提出制定地方党委决策程序规定等；深化干部选拔任用和考核评价制度改革，制定实施改进政绩考核、加强和改进优秀年轻干部培养选拔等制度规定；等等。显然，这是一个全面优化、净化政治生态的整体方案，其贯彻落实将有助于建立风清气正的基层政治生态。

　　在腐败重灾区，遭受腐败肆虐的基层政治生态也已加速重建。广东茂名在廉政教育、用人机制和作风建设等方面查缺补漏。“茂名窝案是这个城市的一道‘伤口’，揭开伤口固然令人痛楚，但只有挤出脓血才能让整个肌体健康、持续地生长。”一位当地干部说。

　　现任衡阳市委领导班子在反思破坏选举案时认为，衡阳当地官风不正、正气不彰、邪气上扬，拜金主义盛行，到了很危险的程度。为整顿风气，衡阳市委接连下发了四个红头文件，对干部入股、参股企业，打牌赌博，建私房、开发小产权房，跑官要官、买官卖官等四方面突出问题进行重点整治。

　　需要指出的是，当前反腐形势依然严峻，净化基层政治生态仍是任重道远。(采写记者：丁文杰、徐海涛、胡靖国、吴光于、王大千)