新改《行政诉讼法》的进步

成舍我

行政诉讼法是一部限制国家公权力，保护公民权利的程序法，自1989年颁布，这部法律实施了24年，是一部保障“民告官”的法律，然而从颁布施行后，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，受案范围只在于具体行政行为，只有少量的抽象行政行为可以附带审查，但是，侵害公民权利的源泉确实那些抽象的行政法规，这样一来，我们看到行政诉讼的立案数量少，原告胜诉不到一成，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。据人民日报报道，民告官三大顽疾
　　立案难：
据最高人民法院的统计，1990年—2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件，年均83168件，占受理案件总数的比例不超过2%。在已经立案的民告官案件中，只有27%左右得到实体裁判，原告胜诉的只占一成。2011年，全国行政诉讼案件被裁定不予受理、驳回起诉的比例是7.8%，同比民商事诉讼案件高7.8倍。
审理难：
　　2011年全国行政案件上诉率达到72.85%，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍；申诉率更是达到8.5%，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍；2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%。
　　执行难：
　　《中国法律年鉴》数据显示，2007至2011年，行政诉讼案件一审判决162767件，同期行政执行案54572件，强制执行率33.53%，即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。
这次修改的《行政诉讼法》总结了以往的经验，补缺补漏，以完善立法，服务人民，建设法治国家，践行依法治国的主旨，更改行政诉讼法。下面，我们来简要概括此次新行政诉讼法的进步。
首先，扩大了行政诉讼的受案范围，将“具体行政行为”改为“行政行为”在客观上创造了条件为适当扩大行政诉讼受案范围清除法律障碍。更改文件指出：
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”
更改文件指出将第十一条改为第十二条，将第一款修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
“（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
“（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
“（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
“（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
“（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
“（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
“（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
“（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
“（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
“（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
“（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”
增加的内容包括暂扣证照、行政强制、行政许可、申请行政保护、行政垄断、行政集资、社保待遇等多个方面。这些内容，多是涉及公民切身权利的民生问题。过去，不少法院遇到起诉这类事务，常常以法律没有明确规定为由拒绝受理，通过这次修改，使很多民生、民权事项纳入了诉讼范围，而因为可能被告上法庭，行政机关的行为也会更加谨慎，从而有利于保护民权。

第二，新增了行政首长出庭的规定，这一进步让很多法学学者称赞，更改文件里提出：
增加一条，作为第三条：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。从诉讼程序来看，这次修改，一是明确规定口头起诉亦被受理；二是简化程序，对能够当场立案的要立案，不能当场立案的也要受理材料并于七日内决定是否立案；三是将诉讼时效从过去的三个月延长到六个月。诉讼的便利性，是当事人顺利行使诉权的重要基础。口头起诉，让更多草根民众有了起诉的方便，而诉讼时效延长，则大大地增加了民众诉权的保障。
“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 有学者对此表示：行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念，树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。实际上，行政首长在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。从某种意义上讲，每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。行政首长一次出庭的效果往往超过听十次普法讲座的效果。但愿入法后的行政首长出庭应诉制度，能够真正倒逼出法治政府的新气象。从限制公权的角度来看，这次修改，还体现了对行政权力的更多严格要求。修改内容中不仅有诸如行政首长原则上应当出庭应诉的规定，更对行政机关不执行司法判决给出了具体而严格的处罚措施，包括对据不履行法院判决裁定和调解的行政机关主管人员和直接责任人可以拘留。
第三，扩大了调节的案件范围，这个立法让法律显得更加灵活，同时又可节省资源，方便群众，文件原文为：将第五十条改为第六十条，修改为：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”
另外，修改了案件管辖，从立法看，绝对是更利于公民行使诉讼权的立法，文件原文为：将第十七条改为第十八条，修改为：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”
七、将第二十条改为第二十一条，修改为：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”
八、将第二十一条改为第二十二条，修改为：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”
九、将第二十三条改为第二十四条，修改为：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。
“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。”
十、将第二十四条改为第二十五条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
十一、将第二十五条改为第二十六条，将第二款修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”
增加一款，作为第三款：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”
将第四款改为第五款，修改为：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”
将第五款改为第六款，修改为：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”