王天成 三论共和国——关于国会制的思考

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三论共和国mm关于国会制的思考
中国必须以自由、民主、共和、法治的原则进行政治改革,这不仅是理所当然,也是大势所趋,已不容置疑.在这种情况下,最终必然要解决的一个问题就是,以什么样的制度安排去体现那些基本原则.虽然何时才会启动政治变革是难以预料的,但现在开始讨论这个问题决不算早.讨论的时间愈长,不同意见愈多,决断也就可能愈明智.一些有识之士正在探讨这一问题,松江抛丸机,下面的文字就是一个爱国者对他们的探讨的一点支持.
没有疑问,当我们进行这一探讨时,我们不能忘记我们处在什么样的历史阶段和什么样的国度.首先,我们是在西方现代政制已实践了三百余年,自由、民主、共和、宪政已成为世界潮流的时代.三百余年来,自由、民主既取得了巨大成功,也暴露了一些问题.其次,我们是在一个既有着漫长专制传统又有着悠久文明的国度推行政治现代化.现代化的潮流已涌入国门一百余年,深刻地影响了人们的文化、社会、经济和政治生活.再次,这个时代工业文明鲸吞了农业文明,市场经济战胜了自然经济,科技改变了人类和地球的面貌,所有的国家都加入了经济增长竞争的行列.政府的职能和责任空前扩张,人的一生从摇篮到墓地几乎都打上了政府活动的印记.
在这样的时代和国度推进政治现代化,不能不考虑下列显著而基本的问题:一、是带着对西方政制的无限崇拜,忽略不计其弊端,完全照搬西方的政制安排,还是既引进继承其原则,又直面其弊端,增加某种矫治措施;二、是只着眼于中国有几千年不绝如缕的专制,因而对中国传统文化不屑一顾,推行全盘西化政策,还是保留一份同情回顾中国传统,将那些宝贵的人文和政治智慧与专制区分开来,予以继承和发扬;三、什么样的制度安排适合中国的国情,既有能力解决中国目前社会的重大问题,又能适应未来形势的变化,兼顾自由、正义、发展、稳定和安全等基本价值.
本文将顺着上述思路讨论中国未来政府体制的一个方面mm国会.由于我讨论的只是未来中国政府体制的一个方面,或许我的探讨并不能完全回答上述问题.但上述显而易见的问题,是我们在立宪层面设计未来中国政府制度时不能忘记的.
在正式探讨这一问题之前,首先有必要指出,国会或者说代议机构是共和政府的一个基本标志.但一个国家有国会并不一定是共和国,只有当国会真正是最高立法和决策部门时,这个国家才是共和国.否则,这个国家实行的就是君主制或者君主制的变种,或者君主制和寡头制兼而有之.回顾历史,可以看到,国会的崛起是共和国的诞生,国会的衰败是共和国的衰败,国会的虚位是共和国的死亡,而贬黜国会的则是行政首脑、军事将领或政党领袖.英国早在十三世纪就有了国会,但那时英国是君主国而不是共和国.只有到了十七世纪,革命将国家决策中心转移到国会后,英国才成为共和国mm披着君主制外衣的共和国.在古罗马和二十世纪的纳粹德国,参议院(元老院)、国会的大权旁落与元首制、帝制的到来是同步发生的.意大利的墨索里尼上台后,将国会降低为履行形式上的批准手续的机构,共和国便不复存在了.所以,任何个人、任何政党要想篡夺最高权力,不一定取消国会但必须使国会名存实亡.
其次还有必要指出,根据共和原则组织的国会与纯粹按民主原则组织的国会,是不同的.后者在政府中享有至高无上的权威,有权牵制其他部门却不受其他部门的制约.其理论根据是,国家的一切权力属于人民,人民通过其代表机关行使权力.共和主义的国会则不同,要受行政部门和司法部门的制约.共和主义相信牵制与平衡,认为任何绝对的权力都有可能被绝对地滥用.从理论上说,如果一个国家没有悠久深厚的自由传统和习俗约束[①],赋予议会绝对权力是危险的,尽管国会是人民的代表机关,但它并不必然可靠.
本文只探讨未来中国国会的构成.之所以选择这个议题,是因为我认为未来中国的国会可以与西方迄今的实践略有不同.产生这个想法,首先得益于大陆复兴儒学的领袖mm蒋庆先生.自1988年以来,蒋庆先生在与友人的对话中,曾多次提出将来中国应该设立一个由当代大儒组成的议院.在1998年夏天我们的一次见面中,蒋庆也对我谈到了他的观点,引起了我的兴趣.最近我又读到了任教于香港的美国学者贝淡宁教授的一篇文章mm《二十一世纪的儒教民主制》,该文也提出了设立一个儒者院或者说学者院的构想.下面我将结合两先生的论述和我对现代西方政制的理解,阐述我的构想.我的构想与两先生的方案有直接关系,不过或许与两先生的方案有较大不同,但方案的差异并不掩盖理念的基本认同.两先生的观点无疑是有启发意义的,我希望此文能引起更多的人对他们的观点的关注.深入、广泛的讨论,或许能结出深思熟虑的果实,造福于中国乃至人类的未来.
一、为什么要设立参议院
许多人都赞成未来中国国会应该由两院构成,即众议院或者说下议院,以及参议院或者说上议院.前者按人口比例选举产生,后者则根据各省[②]平等代表权的原则选举产生.这一主张是有深刻依据的,我大致赞同,喷砂房,不过,我还主张在两院之外再加半个院,姑且称之为"两院半制".对此我将在后面着重说明,这里先论证为什么要实行两院制.两院制的论证是本文其他部分的前提,其中所包含的关于参议院性质、使命和作用的一些初步说明,也可用来理解后面要说的那半个院.
之所以要实行两院制,有下列基本理由:
第一,加强对立法权的制约,更好地防止国会滥用权力.立法权是政府最重要的权力,而最重要的权力也必定是最危险的权力,针对它的制约力量理当相应地加强.许多国家的议会,不仅受行政、司法部门的牵制,通过式抛丸机,还通过将议院一分为二来实现议会的自我节制,这种做法值得我们借鉴.议会被定义为人民的代表机关,与人民有着更紧密的关系,它最容易以人民的名义或受民众的盲目情绪驱使实施暴政.如果将议会分割为按不同原则产生的两个独立部分,让它们相互牵制、监督,就提高了议会被野心家操纵或被贿赂所腐蚀的难度,也提高了被民众盲目情绪驱使的难度,可以减少政客、派系相互勾结和议会中的多数派实行专制、图谋不轨的可能,加倍地保障人民的利益[③].在不正常的情况下,一院制可能会导致灾难性后果,法兰西第一共和国的国民公会就是一个著名的例子.[④]第二,增添立法过程的深思熟虑,减少因激情冲动而通过的愚蠢、荒谬决策.英国思想家柏克说,谨慎是政治的首要美德[⑤].将议会分为以不同方式产生的两院显然有助于更好地体现这一美德.时间的延续可以使用权情绪冷却,将会产生更多的反对意见.当然,阻挡不良动议的权力,也是阻挡优良动议的权力.但与其冒增加不良法律的危险,不如少要一点法律,不如放慢立法的步伐.为了让决策更符合公共利益,必须牺牲一定的效率.
第三,民主、共和的一项基本原则是,多数人的意见应该占优势.据此需要按人口比例选举代表,以便将多数人的意见带到政府中去.考虑到中国人口众多、疆土广大,势必导致出现一个规模不小的议会,更显出了建立一个参议院的必要.因为如果代表人数太少,即太多的人口、广大的区域产生一名代表,议会就不具备充分的代表性,缺乏对各地情况的足够知识.而人数众多的议会既不适宜于开展有效的讨论,也容易被情绪和野心所左右[⑥].议院人数众多,无知、无德之辈也将相应增加[⑦].所以,非常有必要按不同的原则组织一个规模更小、素质更高的议院来协助按人口比例产生的议院立法.
第四,鉴于中国是一个人口众多、疆土广大的国家,以及存在强烈的民族自治要求、历史遗留的统一问题,中国将来最好是实行联邦制.联邦制意味着要设立一个代表联邦各构成单位的议院,这不仅是联邦制国家的通例,也是实际需要.因为各成员邦代表参与联邦政府有利于平衡、沟通联邦与成员邦及成员邦彼此之间的关系,使联邦的政策更充分地考虑各方面的情况,在共同体内更具有可接受性.要建立一个和谐、稳定、巩固的联邦,就不能没有参议院.
第五,如果分别按不同的原则设立一个众议院和一个参议院,将参议员的当选资格规定得更高一些,任期规定得更长一些,人数规定得更少一些,使两院的构成有所不同,还有下列不可忽视的价值:1、任期较短、改选较频的众议员可以更及时地将民意带到政府中来,而任期较长、更加独立的参议员可以更坚定地注视人民的长远利益,为既保持政府对民意的敏感性而又不忽略人们的长期利益做出贡献;2、这样的参议院是政府体制中一个稳定的力量,使国家减少因为国会频繁改选、换人而导致政策多变与不连续[⑧],于内安定人们的情绪,于外赢得其他国家对本国政府的信任和尊重;3、可以将外交、军事这两项特别需要保密的事务委托给人数较少、更出色、更容易集会和保密的参议院.
1787年,美国的两位重要制宪者麦迪逊和汉密尔顿阐明了一个微妙而重要的原理mm规模定律,对于设计未来中国共和政府的国会极富价值,需要我们铭记于心.《联邦党人文集》第55页说,在考虑确定议会的适当人数时,"为了保障自由协商和讨论的好处,以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来看来至少需要一定的数目;另一方面,为了避免人数众多造成的混乱和过激,人数也应该有个最大的限度.在所有人数众多的议会里,不管是由什么人组成,感情必定会夺取理智的至高权威.""再没有把我们的政治计算建立在算术原则上,这样更不合理的了.把一定的权力委托给六、七十人,可能比委托给六、七人好.但是不能因此就说,六、七百人就相应地成为更好的委托.如果我们继续假定六、七千人,整个理论就应该颠倒过来."[⑨]该文集第58篇说:"所有立法会议,组成的人数越多,实际上指导会议进行的人就越少.古代共和国里,全体人民亲自集会,上海不锈钢丸,那里通常可以看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切,好象独掌大权一样,根据同一原理,代表性的议会人数越多,它就越是具有人民集体集会中特有的那优柔寡断.无知将成为诡诈的弄愚者,情感将成为诡辩的奴隶."如果为了防备少数人统治而将议员人数增加超出一定限度,"政府的外貌右能变得更加民主,但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治."[⑩]美国当代政治学家奥斯特罗姆在总结《联邦党人文集》阐明的规模定律时指出,今天美国众议院共有435名议员,立法议程需要超过于70小时以上的时间,并且在进行过程中没有浪费一点时间,每名议员也出只能分配到10分钟.10分钟不足以就重要问题发表言之有据的主张.众议院因为其规模过大,因而在深思熟虑方面不如参议院有效.英国平民院有600多名议员,面临的问题更加困难.平民院的会场太小,不足以容纳所有成员;政府成员以及反对党重要成员主导着辩论.平民院的普通议员很少有发言机会,加勒比海恋情——我想说的话,领袖人物控制着会议进程.[11]中国的人口占全世界的1/5,领土居世界各国的第三位,将来按人口比例普选产生的议会在人数上必定很难不超过美国的众议院、英国的平民院,而美国的众议院、英国的平民院其规模已严重妨碍了每一个议员充分发挥作用、不能做到足够自由地讨论和审议.这从一个侧面有力地说明了:组织一个人数较小、质量更高的参议院非常必要.据此我们还可以得出一个结论:将来众议院的规模也不能像现在的全国人大.全国人大有近三千名成员,那样一个人头攒动的机构之不适于方便地集会和自由、冷静、深入地讨论,是显而易见的,这里不必赘述.的确,我们将面临一个重大的选择:是组织一个规模适度因而可以自由讨论、深思熟虑的国会,真正符合代议制政府的精神;还是以民主的名义组织一个规模庞大、与群众集会没有本质区别的国会,得到一个有代议制之名却行寡头制之实的政体.
二、当代儒教学者的方案
但是,现代共和政制两百多年来的实践表明,按上述方式组成的国会也有着需要严肃对待的缺陷,可以考虑寻找某种补充机制.接下来我将概述蒋庆、贝淡宁二先生的国会制方案和依据,从中我们将看到源远流长的中国传统政治智慧对未来中国政治生活、对于改良现代西方政制的特殊价值.
1.蒋庆的方案和依据
蒋庆先生基于他对儒教政治智慧的长期体悟和对西方现代政制弊端的认识,初步主张中国未来的国会实行三院制即由民院、儒院和君院三部分构成,它们分别代表民意、天道和传统.三院具有平等的宪法地位,任何法案必须在三院都通过始得成为法律.例如,假使民院迫于某些选民的压力通过了将同性恋合法化的方案,儒院可以出于天道的理由否决之.蒋先生还主张责任内阁制,总理由三院选举产生,对三院负责.在这三院中,体现民主愿望的民院按一人一票的原则,由民众选举产生;体现历史文化的君院在血缘关系的基础上由任命产生,选择任命的范围包括历代帝王和圣贤的后裔(如孔子的后裔);体现儒家圣贤理想的儒院,根据德才兼备的标准,以考试、举荐和到民间察访等方式产生.针对数十年来儒教学绝道散、花果漂零的状况,蒋先生主张设立"通儒学院",招收大、中学生,讲授儒家经典,为儒院培养、输送人才.
蒋庆提出上述方案的基本依据是儒教的王道政治理想.王道不是中国专制时代的政治形式,而是中国人长期盼望的政治理想.所谓王道就是参通天地人、天下归往之道(儒家对"王"的解释:"王"者往也,代表天、地、人的"三"以一贯之便是王.)"天下归往就是民主政治中的人民同意,参通天地人是指要在政治活动中达到天道、自由与人类的秩序与和谐.蒋庆认为王道包含了民主理念但又比民主理念高远周全.王道要求政治领导人不只对人(选民)有责任,还要承担天道与自然的责任.不仅人有人权,天也有天权、地也有物权,只有天权、物权、人权和谐有秩,天、地、人处在和谐秩序中,才会长治久安.如果自然破坏了,天道貌岸然被否定了,只有人的欲望利权横行,整个宇宙秩序都乱了,便不会有政治秩序不乱之理.政治秩序是从宇宙秩序中派生的,政治家必须承担维护宇宙秩序的责任."[12]蒋庆认为,儒家的王道政治理念确立了政治秩序合法性的三重基础,它们是超越合法性、民意合法性和文化合法性.超越合法性又叫神圣合法性,指的是任何政治秩序都必须有一个超越神圣的源头.民意合法性又叫法理合法性,指的是政治秩序必须建立在人民同意的基础之上.文化合法性又叫历史传统合法性,指任何政治秩序不能背离本民族的历史文化传统."在儒家看来,任何政治秩序,只有同时具有政治秩序合法性的三重基础才能合法,缺一则不能合法.不合法,就意味着人们对政治权力不是心悦诚服;人们对政治权力不是心悦诚服,动乱的种子就埋在人们的心中了."[13]蒋庆认为,必须从合法性即政道入手,解决政府形式或者说治道问题.前者属于理念、原则层面.前者晦暗或偏执,后者也势必不会完满.西方民主政治只讲一重合法性即民意合法性,偏执一端.它不讲天道合法性,天道的声音在政府中没有制度化的表现形式.它的政权是完全世俗化的,只以满足人的欲望利权为为使命.政治家不向天道负责,天津市道路交通事故过错责任认定标准,不担当维护宇宙秩序的责任.当代社会面临的道德危机,给整个地球前途蒙上阴影的环境问题,都与偏执民意合法性有直接关系.
所以,蒋庆认为,中国在以后的政治发展上不应再以民主政治为目标,而应回到本民族文化传统中以王道政治为发展目标.王道政治既有参通天地的超越合法性,又有人心归往的民意合法性,它本身源自本民族的周孔之教,也有历史文化的合法性.蒋庆说,他的三院制构想也参考吸收了西方源远流长的政治智慧mm混合政体是现实可行的最理想的政体.熟悉西方政治思想的人会知道,这一说法并非无根之论.我在《论共和国》、《再论共和国》两篇文章中已阐述过,古典共和主义的政制方案就是混合政体.它包含了民主政治,但不限于民主政治.现代共和政体系由混合政体演化而来,但它仍保留着相当程度混合政体的精神和形迹.
在我们这个与本民族传统非常隔膜的时代,许多人或许会觉得蒋庆的设想怪异.我认为,无论是否赞成蒋庆的方案,他所立论的依据是意味深长的.当然,蒋庆本人也在进一步探索之中.
2.贝淡宁的方案和依据.
贝淡宁先生明显没有蒋庆那样的天道、终极焦虑,他的理路是民主的精英政治.他反对李光耀所主张的新加坡式儒教威权制,试图将民选政治家执政与知识精英主政结合起来.他说:"把儒教之强调贤人之治和政治精英公正廉洁合起来的构想更富有吸引力."[14]为此他提出了设立一个由民主选举产生的下院和根据竞争性考试选拔的代表组成的上院所构成的两院制议会方案.
贝淡宁先生将体现儒家贤人之治理想的上院称为"学者院".学者院议员的最低年龄限制为35岁或40岁,以防止将过多的权力授予没有经验的年轻人.学者院的构成还要考虑对不同团体的代表性,尤其是民族因素.学者院议员实行任期制,但为便于议员积累经验、出色履行职务,任期应足够长(例如7或8年).出于审议质量的要求,学者院的规模应当比较小(最多几百人).关于学者院的地位和权力,贝淡宁先生设想了强势与弱势(修订、补充下院的立法)两种不同的情况,但无论如何,它都是一种具有宪法地位的制约力量.贝淡宁先生谈到,可以设想民主制的下院(主要由农民选举产生)投票取消独生子政策,而学者院则投票支持这一政策(中国知识分子目前总体上是支持控制生育政策的).
贝淡宁先生将他的论证建立在追溯、疏理儒教传统智慧和分析、评判日本、亚洲四小龙及西方民主政治经验的基础之上.他试图由此阐明政治精英主义与民主制这两种价值都是必要的,从而将两者结合起来.他首先追溯了儒教尊重知识精英并要求授予知识精英权威的传统.他说,儒教要塑造的"君子",其终极使命就是修已立德以从事公共服务.在儒教看来,只有德才兼备的人才应当参加政府,平民百姓不具备议政主事的能力.这一立场在中国具有独特的制度化形式mm科举考试,它流行了长达2000年的历史,几乎面向所有的男性以选拔贤人.
贝淡宁先生还特别谈到了十七世纪的儒教学者黄宗羲对君主专制的猛烈抨击和关于"学者议会"的建议.黄宗羲指责君王以已为主,以天下为客,他试图改革君主制.他提出的一项特别耐人寻味的建议就是,赋予太学(培养士大夫的最高学府)经常公开讨论重大事务,评议时政的权力.他主张太学的校长(祭酒)应与宰相具有同等的重要性,天子每天都应携宰相、大臣到太学走访.尽管如此,贝淡宁先生指出,黄宗羲说的并不是民治(by the people),他的重点在于民享(for the people).
贝淡宁先生叙说了儒教政治精英主义在当代东亚国家的表现和知识精英治理在现代社会的重要性.他说,儒教政治精英主义在新加坡、日本、韩国等东亚国家较在中国大陆更明显.他认为,"贤人政治"显然适合于"以知识为基础的"当代社会.经济、政治和法律事务已经变得如此复杂,以至于大多数民选领导mm更不用说普通市民mm难以作出合理而有实效的决断.换言之,单单是公共事务的复杂性就意味着大量的决策权必须被置于才思敏捷的精英手中,这可以说是现代政治社会的功能性要求.此外,保护弱势的个人和少数派免受民主多数的损害,可能也意味着要授权一个知识精英照看他们的利益."当代社会的决策者应当聪明、适应力强、有远见卓识、热心公益.这些特征与儒教、君子的传统美德别无二致."[15]贝淡宁指出将过多权力授予非民选的官僚是危险的,并批评了新加坡的威权主义."新加坡名义上是民主制,但是反对派的候选人面临着破产、遭受诋毁、以及流放等形式的报复.hh国内弥漫着一种恐惧气氛,以及对反社会、狭隘的自私行为的默许鼓励."所以,现代社会特别需要民主化.但另一方面,贝淡宁指出,民主社会出也存在妨碍选贤任能的问题."有时政治家们只有迎合平民大众的短期利益才能当选.在发展中国家,许诺要为快速的经济发民提供条件而不管是否以后代的生存环境为代价,可能会更容易当选.在发达国家,选民们则可能会因为选择了许诺要保持经济上不能承受的福利待遇的政治家而赞同给后代人增添负担.""根据西方式的民主选举所产生的政治领袖可能既缺乏动力,也没有能力做出合理的政治决断."[16]正是基于上述考虑,贝淡宁先生提出了由一个民选产生的下院和考试选拔出的上院组成的两院制议会方案.贝淡宁先生并且主张,为了保证学者院的独立性和公益立场,禁止学者院议员加入政党或接受利益集团的捐赠.
三、另外半个院mm资政院
儒教是中国古老的大传统,蒋庆、贝淡宁二先生都是潜心于这一古老传统的学者.然而,他们思考的实际上是当代最前沿的问题.我赞赏他们的立论的根据,也赞赏他们在技术层面所做的探索.但我的方案没有他们那样彻底.这不仅是由于可接受性的顾虑,也有着其他或许成立的理由.
我主张未来中国国会实行两院半制[17],即在众议院、参议院之外,再增加一个权力相对较小、起补充作用的议院,暂且叫做"资政院".它应该是一个将道德、知识、经验结合在一起的议院,既着眼于天道伦理、科学知识对现代政治的要求,也尊重治国的经验.资政院的人数应比参议院更少,可以考虑最多不超过100人.它由下列三部分人构成:
1、来自儒教、佛教、伊斯兰教、基督教、道教和历史学、环境学界的优秀人士,作为天道伦理、历史文化、自然秩序的代表;2、来自法学、经济学、政治学、社会学和科技界等专业领域的学术精英,他们将给议会带来经世致用的现代科学知识;3、卸任的国家元首、政府首脑、参众两院议长、宪法法院院长、最高法院首席大法官,可以是当然成员,他们的经验对于国家来说是宝贵的.
其中,第一、二部分人士可以由各界按一定程序推选、察举.他们当然不适宜于由一般的选民投票选举产生,因为他们不太容易被广大选民所了解,而且他们需要被赋予超越民意压力的政治地位.但我也不主张通过考试来选拔他们,考试适用于招收终身任职的年轻文官,用来招收国会议员或许是不合适的.这两部分人应该是有很高精神、学术修养,又对现实有敏锐理解力的杰出人物.他们的任期应与参众两院适度错开,以促进国会工作的连续性.他们不能连任两届以上.为了当选和争取连任,他们需要努力工作,拿出成绩来.还要禁止他们参与政党,从而方便他们超越党派政治的不良影响.
可以设想,资政院的权力主要有立法动议权、建议权和否决权.具体而言,宁波抛丸机,作为国会的一院,资政院也像参众两院一样,有创制法案、正式启动国会立法程序的权力.资政院对于非自己创议的法案,有权提出修改、补充案,参众两院必须辩论、表决.但对于参众两院业已通过的法案,资政院只能以三分之二多数否决,而如果参众两院以三分之二多数重新通过,法案将交国家元首公布为法律.可以预料,由于资政院特殊的知识、人才结构,它的立法创议权、建议权,对于提高议会在现代社会的立法能力,将会产生良好的效果.此外,还可以考虑借鉴以瑞典为代表的议会督察专员制度,在资政院下设立督察专员办公室,受理公民对公务人员不良行政的投诉,调查不良行政,对相关公务人员提出告诫,以及发布年度报告,诉诸道义和舆论的力量.
资政院是一个弱势的议院,但它仍然会对参众两院起到明显的辅助作用和一定的牵制作用.我之所以没有建议给