一国两制是香港行政主导原则

成舍我

香港特別行政区和中央是什么关係？香港实施什么制度？如果你觉得问题太简单，那么耐心读完这篇，就会涨姿势了。这些问题细究起来学问可深，可以说，香港近几年出现的政治纷爭，多与香港社会对此类问题认识不清有关。

今天上午，纪念香港基本法实施20周年座谈会在京举行，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江做了重要讲话。数千字的讲话乾货十足，不少提法是首次出现。

很明显，在香港回归20周年这个节骨眼上，中央要对香港问题正本清源，从观念和制度层面定纷止爭。

高度自治权从何而来

我们常说，香港实行“一国两制”，拥有高度自治权。那么这个“高度自治权”是哪儿来的？答案很明确：中央授权。

饮水需思源。“一国两制”之所以会实现，是因为中国对香港恢復行使主权。而这个主权，是包括管治权在內的完整主权。中央授予香港的高度自治权是有限度的，中央授予多少权力，香港特別行政区就享有多少权力。高度自治不等于无限自治。香港一部分人近年片面强调“自治”，动輒抗议中央“干预”，就是忘了中央对香港拥有全面管治权。

正如张德江所说，“中央与香港特別行政区的权力关係是授权与被授权的关係，而不是分权关係，在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的权力。”

当年的基本法起草委员会汇聚了全国最精锐的专家学者和社会名流，其中香港同胞占了很大比例。基本法起草歷经4年零8个月，经过大范围諮询、收集意见、反復討论，草案的所有条文、附件和相关档，都採取全体委员以无记名的方式逐条逐件进行表决，需三分之二多数赞成才能通过。香港基本法就是香港社会各阶层、各界別、各群体的最大公约数，也是內地与香港的最大公约数。

可以说，如果香港一切严格按照基本法来，就不会有“占中”、政改失败等事。然而“一国两制”是全世界范围內没有前例的新事物，实施过程中难免会出现一些理解上的偏差，加上香港一些利益团体出于私心有意曲解，致使香港走了弯路。

无规矩不成方圆。香港社会需深入理解香港与中央的关係，认清香港的宪制地位，才能找回平和、健康的心态，守分安命，为所当为，把精力集中到有益的事业中去。

香港政体不是“三权分立”

香港保留了资本主义制度，那么香港政治制度是否等同于英美的“三权分立”？

张德江在讲话中明确指出：“香港特別行政区基本法所规定的香港特別行政区的政治体制，不是‘三权分立’，也不是‘立法主导’或‘司法主导’，而是以行政长官为核心的行政主导。”

香港是不是“三权分立”的议题，此前曾经在港引发爭议，此次中央领导人一锤定音，给出权威解释。

一国两制是香港行政主导原则

为什么香港不能是“三权分立”？张德江说了，因为香港是中央人民政府直辖下享有高度自治权的一个地方行政区域，行政长官作为特別行政区和特別行政区政府的“双首长”，要对中央人民政府和特別行政区“双负责”，是连接中央与特別行政区、“一国”和“两制”的重要枢纽，必然要在特別行政区政权机构的运作中处于主导地位。

通俗地说，香港是中国的香港，香港只有实行行政主导体制，才能保证香港利用好中央支持，落实好中央政策。此外，香港立法会“拉布”不断，特区政府的行政效率偏低，也跟政府偏“小”有关。香港特区政府的行政效能想要赶上新加坡、韩国，非行政主导制不可。

当然，行政主导不是否定另外两权，但三权存在主导与辅助的关係。张德江说，“特別行政区的行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合，司法机关独立行使审判权”。

行政主导制要落到实处，跟行政长官的个人风格或许有关，但最终得靠制度，那就得坚持行政主导的基本原则。这是行政长官理直气壮施政的关键。

再次对“港独”亮剑

香港是个法治社会，中央的管治除了直接诉诸特区政府，还可通过两种基本的法律手段实现：人大释法和全国人大常委会决定。

香港的法律架构是这样的：香港基本法根据宪法制定，宪法和基本法共同构成香港的宪制基础。香港的任何法律在理解与適用上都必须以基本法为依据，均不得与基本法相抵触。而基本法的解释权，在全国人大常委会手中。

全国人大常委会对基本法所作出的解释具有最终性，与基本法具有同等法律效力，必须得到一体遵循。同时，全国人大常委会依据基本法作出的有关决定，在特別行政区同样具有法律约束力。

不过，全国人大常委会对释法的运用十分慎重，迄今为止对基本法仅作出过5次解释，对涉及香港长期繁荣稳定的重大问题作出过4次决定，每一次都有效发挥了定纷止爭、释疑解惑的作用。比如去年11月，全国人大常委会对香港基本法第一百零四条做出解释，让香港候任议员宣誓辱华言行得到了应有的法律制裁。

这次，张德江在讲话中再次对“港独”亮剑，表示“香港特別行政区应当切实履行基本法关于立法维护国家安全的宪制性责任，坚决遏制任何危害国家统一的行为和活动，真正担负起维护国家主权、安全和发展利益的责任，维护特別行政区的长治久安。”

这段话意在催促香港尽快完成基本法23条立法。因为该法条规定，香港特別行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、顛覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特別行政区进行政治活动，禁止香港特別行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联繫。澳门早于2009年完成了23条立法，香港却拖延至今。正是因为没有23条的威慑，一些“港独”分子和部分极端反对派才敢肆意妄为。

一国两制是香港行政主导原则

有人说，中央前20年除了给香港大力支持外，在管治方面更倾向于“无为而治”。实际上，老庄的“无为而治”，指的是在环境、规则、人心、各种主客观条件全部理顺的情况下，达成高效平稳的自运行状态。但“无为而治”绝不是不要规矩，更不是纵容香港某些人打著自治的旗號反中央。

基本法第五条规定：「香港特別行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。」具常识者都明白，该条款所谓「社会主义制度」和「资本主义制度」，是指基本制度，不包括各项具体制度，后者必须根据实际情况的演变而被相应地修订和完善。

以香港金融市场的制度性演变为例。亚洲金融危机推动特区第一届政府对香港证券、期货市场及其监管实施重大改革。2000年3月，香港的证券交易所、期货交易所以及三家结算公司合併，並于当年6月27日在香港联合交易所上市。与此同时，对香港证券、期货市场的法规展开修订，2002年3月13日，特区第二届立法会通过《证券及期货条例》，4月1日正式生效。

香港证券、期货交易所及相关结算公司合併，标志著香港两大金融分市场在市场架构上整合，《证券及期货条例》制定並生效，则意味著香港两大金融分市场在运作和监管的法规上整合。整合后的证券期货市场由整合前的非盈利机构转为上市公司，是又一项具体制度变革。

2008年9月15日美国雷曼兄弟破产触发美国次按危机恶化为「百年一遇」金融危机。雷曼破产带给香港金融市场的直接衝击是，引发雷曼迷你债券事件。是年12月31日，香港证券及期货事务监察委员会和香港金融管理局分別向特区第三届政府財政司司长提交关于雷曼迷你债券事件的报告。证监会在报告中建议特区政府检討现行监管架构，並提出三个方案，包括仿效英国、成立统一的监管机构。

然而一年后，雷曼事件平息，关于进一步完善香港金融市场监管架构的意见却如「泥牛入海」。因为相关监管机构持不同意见，因为有关的建议涉及复杂的利益关係。

香港金融市场自回归以来20年演变的经验显示，具体制度需要適应不断变化的情况而相应改变；能否成事，取决于各持份者能否达至共识。具体制度无论变或不变或尚不能取得变的共识，均与基本制度无关，因而，与「一国两制」不相干。

证明「一国两制」是指基本制度而不包括具体制度的另一方面有力证据是，即使从2011年底以来香港社会滋长一股抵制和反对香港与內地经济一体化的情绪，香港与內地经济融合依然推进。从2015年3月1日起，香港与广东省基本实现服务贸易自由化，一年零三个月后，扩大至整个內地。即使遭遇「佔中」，沪港通仍然启动。嗣后，深港通启动。香港与內地在诸多经济领域的具体制度上或者统一或者趋同。

必须指出，上述各种具体制度的修订和完善，包括未实施而已被建议的修订和完善，都不涉及基本法条款的规定或限制。

但是，在香港特別行政区实践「一国两制」即將跨入第三个十年之际，关于基本制度与具体制度的差別，一类新问题被提到了特区政府和香港居民的面前，这就是：如果香港经济社会发展要求在某些具体制度上做涉及基本法有关条款的规定或限制的变动，那么，特区政府和香港居民有无足够胆识、能否取得必要共识来进行那一类变动？

基本法中的一系列条款，例如基本法第二十二条，保障香港特別行政区与內地在「一国」之內维持歷史造成的「有形边界」。对于两地居民而言，「有形边界」表现为「出入境管理」。对于两地机构而言，「有形边界」表现为需要分別经特区或內地政府／中央政府批准，方能在香港或內地设立並展开活动。

基本法第一百一十一条第一款规定：「港元为香港特別行政区法定货幣，继续流通。」

中国已是全球第二大经济体和主要资本输出国之一，人民幣在尚未实现充分可兑换时已被纳入构成特別提款权的货幣篮。这一切决定中国將为人类奉献一个堪与纽约比肩的全球金融中心。目前，香港是首选，正在打造国际金融中心的上海是次选。然而，上海与长江三角洲以及內地其他地方不存在「有形边界」。上海国际金融中心將主要提供人民幣面值的金融交易和服务，一旦成事，必將成为全球金融市场的亮点。

在可预见將来，香港面对的抉择是：如果不克服「有形边界」的阻隔，那么，香港將难以融入粤港澳大湾区城市群，从而，香港金融市场將难以大珠三角乃至內地整体经济为依託；如果不能妥善处理港元与人民幣之间关係，那么，在上海建成国际金融中心后，香港的人民幣离岸市场將难以进一步扩展；如果在这两个重要问题上香港犹疑不决而蹉跎岁月，那么，上海很可能在竞爭又一个全球金融中心的比赛中，后来居上。

在上世纪80年代制定基本法时，没有人能预期几十年后香港会面对上述挑战。这不是前人留下来的，而是活生生的实践提出来的，要求贯彻基本法和实践「一国两制」必须与时俱进。

根据中新网、凤凰网等综合采编

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