特朗普的能源政策将对美国的能源消费带来深远影响

郑瑟

　　曾经的商人、亿万富翁、美国新任总统特朗普个性鲜明，被喻为“可能是最足智多谋、作风最彪悍且敢于不按常理出牌的美国总统”，同时作为美国共和党的代表，其执政后美国能源政策将何去何从?

　　特朗普在竞选宣言中毫无保留地宣扬其远大的执政目标——“让美国再度伟大”(Make America Great Again, MAGA)和“美国优先”(America First)，态度坚定地支持传统能源行业。在特朗普提名的内阁中，能源部长里克·佩里、环境保护署署长斯科特·普鲁特，甚至特朗普本人都曾公开质疑气候变暖，力主回归传统能源。历史经验表明，美国总统执政阶段的实际政策会随着现实国情和国际形势做出调整，相较于竞选时期的预期政策更趋向于保守和务实。因此，不看竞选看执政，对特朗普时代的美国能源新政，需要进行深入系统的分析。

　　2017年1月20日特朗普正式上任，发布了不含“气候变化”的“美国优先能源计划”。核心内容包括：致力于废除有害且无用的政策，例如“气候行动计划”以及美国水法;致力于推动页岩油气革命，为千百万美国民众创造就业及致富机会;致力于发展清洁煤炭技术，复兴煤炭工业;致力于推动能源独立，摆脱对欧佩克产油国及任何对美国利益持敌意态度国家的能源依赖。

　　特朗普的气候观：反气候变化?

　　特朗普曾公开表示对《京都议定书》和《巴黎协定》持反对态度，延续了美国共和党对气候变化的负面态度。当选美国总统后，特朗普对气候变化的表态确实也在逐渐扭转。他认为气候变化不是美国目前最紧急的问题，不应过多地强调其影响，从而把气候变化置于限制化石能源发展的首要位置。这既体现了特朗普作为一名政客的特性，也体现了他对气候变化的认知有所加深。未来美国应对气候变化的进程可能会出现波折。

　　如何重构美国能源政策?

　　相较于奥巴马政府注重可持续发展与环境保护的“理想主义”能源政策，特朗普更加偏好充分利用本土能源优势的“实用主义”能源政策，特朗普将重构美国的能源政策。

　　1 化石能源：振兴石油、天然气、煤炭

　　在特朗普的能源主张中，振兴化石能源是一个明显的趋势。具体来说，就是加快国内石油生产，继续保持页岩气高速增长，重振煤炭行业。

　　加快国内石油生产。得益于页岩革命等技术进步，自2009年以来，美国的石油产量上升明显。预计特朗普政府将会延续促进美国石油行业快速发展的能源政策，其主张推行的大规模减税措施有可能刺激美国国内石油企业的大幅增产。特朗普的能源顾问丹尼尔·耶金博士认为，美国未来的能源政策会更加注重石油的再平衡，提高油气产量;重点加大页岩油的生产，并通过放宽限制石油生产、消费的相关政策和法规，在原有基础上更进一步扩张石油行业。2017年1月24日，特朗普恢复了两个耗资数十亿美元的石油管道Keystone XL和Dakota Access的建设，兑现其竞选期间作出的在国内创造新的蓝领就业机会的承诺。2月1日，美国国会众议院废除一项有关美油气公司海外交易的披露规定，以放松对油气行业的管制。美国能源信息署(EIA)预测，由于油价的回升和成本减少，石油上游生产者将提高产量，美国原油生产将从近期的衰减中有所恢复，石油消费将进入小回春阶段。

　　保持页岩气高速增长。从图3可以看出，自2005年起，美国天然气行业突飞猛进，2015年生产量和消费量均比2005年提高近50%。从消费结构上看，美国天然气主要用于工业、发电以及居民生活。近几年，美国天然气发电消费量增长显著，已经超过工业用天然气消费量，占据美国天然气消费量的首位。新政府将进一步扩大美国页岩气产业的优势，促进美国的能源独立。特朗普对于天然气的政策构想同时贯穿了其政策架构的三大支柱：能源独立、基建投资和制造业回归。特朗普主张放松天然气项目的监管政策，鼓励天然气发电，并提出“公私合投”模式的基建计划支撑天然气基础设施建设项目。监管放松以及天然气港口、管道等基础设施的兴建，将直接减少天然气的运输、储存和使用成本，增加就业岗位，政府对相关基建的补贴也将激励天然气生产商扩大生产，有利于美国在未来参与国际天然气出口份额和定价权的争夺。此外，天然气发电提供了低廉的工业用电价格，不仅会增强美国本土制造业的竞争力，还将吸引其他海外制造商“回归”，这恰恰与特朗普制造业回归的战略目标相呼应，但预计此举将会受到来自煤炭行业复苏的竞争。

　　重振煤炭行业。奥巴马上任以来，一直主张并号召全球发展清洁能源，削减、限制燃煤电厂的碳排放，以应对气候变化问题，导致美国煤炭需求量迅速下降，美国前三大煤炭企业也在近两年纷纷破产重组。在清洁能源政策的引导下，美国煤炭生产和消费均得到有效缩减，2015年美国煤炭消费量较2008年下降近30%。特朗普在竞选时期最重要的能源主张之一就是重振煤炭行业，他对于煤炭行业的发展持乐观态度。新政府预计将通过加大基建和发展燃煤电厂来刺激美国煤炭需求。特朗普曾在辩论中指出，美国可以通过开发使用洁净煤资源，来保证环境不受影响。新政府有望废除美国环境保护署的清洁能源计划，放宽碳排放限制，以促进煤电的发展。然而，低碳清洁能源是全球能源发展的大势所趋，特朗普振兴煤炭行业的政策构想，必将在实施过程中受到重重阻碍，煤炭行业虽迎来了新机遇，但若其洁净煤计划的发展无法达到预期的环境标准，煤炭行业下行的趋势终将难以扭转。

　　2 新能源：不确定性增大，择优支持

　　在大力发展传统化石能源的同时，预计特朗普将总体放缓、择优发展新能源。这一政策主张与奥巴马政府差异较大，奥巴马认为新能源战略重要性等同于国家安全与民族未来，而特朗普明确反对奥巴马政府的《清洁电力计划》，这给美国目前对新能源的扶持政策带来高度不确定性。特朗普除支持爱荷华洲的玉米乙醇计划外，反对高成本的风力发电，认为多数可再生能源成本高、经济效益低，还会造成一定的环境破坏。近两年美国可再生能源增长趋势已经放缓，新政府执政后，这种趋势将继续延续。由于可再生能源在美国所占能源比重并不高，因此，尽管未来其增速会继续减缓，但美国可再生能源的发展不会出现下降趋势。

　　3 核能：面临发展契机

　　美国历任总统对于核能的执政观念都有差异。核能的发展需要考虑安全性、经济性、对气候变化的影响、废料处理等诸多因素。自2012年起，美国核电机组显著减少，由原来维持十几年的14组减少为10组，发电能力也大幅下降。但不可否认的是，核能在美国能源中依然有着不可替代的地位，提供了美国约20%的发电量。特朗普的核能政策方向与小布什相似，相比于后者的过于激进的核能发展观，特朗普似乎显得略微保守。在谈到能源独立的目标时，特朗普特别强调支持核能发展，放开对核能研究的限制，包括对核反应堆的研究。预计美国未来核能发展面临契机，但仍将缓慢增长。

　　4 美国能源进出口展望

　　近10年来，美国能源进口量不断下降，出口量则快速增加，极大地降低了美国的能源对外依存度。2015年，美国能源净进口量较2005年的最高值下降了64%，能源对外依存度只有11%。美国能源信息署(EIA)预测，美国将在2025年左右成为能源净出口国。一方面美国得益于页岩革命的成功带来的技术进步红利，国内能源供给不断加大，另一方面严格的环境政策以及不断提高的能源利用效率减少了能源需求，供给侧与需求侧同时发力，助推美国实现能源独立。特朗普的能源新政预期将进一步加快美国的能源独立进程，并可能在10年内使得美国从一个能源净进口国变为净出口国。

　　从石油来看，自2000年以来，美国石油的对外依存度在2005年达到66%的峰值，之后连续下降至2015年的24%。预计特朗普政府将会调整现行的原油进口关税政策，通过提高关税来降低炼油厂对国外原油的依赖程度。此外，特朗普坚决反恐的态度，可能影响美国从沙特阿拉伯及其他阿拉伯国家进口石油，一旦限制进口的政策被实施，在国内石油行业大力发展的基础上，美国甚至可能会变为石油净出口国。

　　从天然气来看，在页岩气革命的推动下，美国国内天然气产量大幅提升，推动其从天然气净进口国向天然气净出口国转变。EIA预计，未来美国LNG净出口量将保持快速增长，2020年达到近700亿立方米，是2016年的19倍;2030年达到1400亿立方米。随着LNG出口的快速增长，LNG将取代管道天然气，成为美国输出天然气的主要形式。预期在特朗普的扩张性化石能源政策引导下，天然气行业将进一步发展，将促进天然气出口，从而加快美国成为天然气净出口国的进程。

　　从煤炭来看，美国煤炭进口一直保持趋于零的低水平。作为煤炭资源大国，美国一直是煤炭净出口国。然而，随着近年来环境政策压力的不断增加，美国煤炭开采逐年降低，产量减少，出口量也随之下降，净出口的趋势有所缩减。特朗普政府将实施振兴煤炭行业的政策，预计美国煤炭的出口将会增加，将加剧全球煤炭市场的过剩与竞争。

　　特朗普能源新政对全球能源市场的影响

　　1 对巴黎气候协定的影响

　　特朗普从竞选初期到当选之后，对气候变暖的态度由“嘲笑”转变为“开放”。美国是否会退出巴黎协定目前尚不能确定，退出的政治成本太高，特朗普也会三思而行。无论美国作何选择，气候变化问题的严肃性都不可否认，巴黎协定终将是改善全球变暖态势的重要契机，其有效性不容置疑。国际社会已经展现出在共同协作应对气候变化上的高度政治共识和积极行动意愿，共同搭建经济大国绿色低碳伙伴关系是大势所趋。

　　2 对全球石油市场的影响

　　目前，美国从全球88个不同国家和地区进口原油和石油产品。据EIA的报告，2015年在美国原油进口主要来源国中，加拿大占比为43%，沙特阿拉伯为14%、委内瑞拉为11%、墨西哥为9%……2015年，美国石油进口需求创1987年以来的最低水平，且已越来越趋向于减少对中东石油进口的依赖。从2015年底开始，长达40年的石油出口禁令解除，美国重新变为石油出口国。预期在特朗普政府能源新政的影响下，美国石油出口量将有所增加，这会挤占世界其他产油国的市场，给中东地区国家、俄罗斯等石油输出国带来一定的竞争压力，但短期内世界石油贸易主要流向难以发生较大改变。

　　从地缘政治的角度来看，页岩油气已经成为美国最重要的地缘政治武器之一。特朗普已经宣布，他的外交政策主旨是“美国第一”，即将美国利益最大化放在第一位，美国的“全球警察”责任则退居第二位。随着美国对中东油气资源的依赖性在逐步下降，特朗普新政府有可能施行中东战略收缩政策，中东北非复杂局势将常态化。从特朗普坚决反恐的态度来看，新政府可能会采取更积极的合作手段来打击ISIS，寻求更多的盟友来应对叙利亚危机。更低成本的油气资源使得美国对俄罗斯、中国拥有了更多的制衡力量。对于俄罗斯，特朗普竞选期间宣称将大力回暖美俄关系，但考虑到美俄关系存在的结构性矛盾，双方难以在重大政治能源安全方面达成合作与妥协，将会继续保持“有限伙伴关系”。对于中国，美国低成本的页岩油气将进一步削弱中国制造业的成本优势，促使制造业重新向美国回流，吸引资本从中国流向美国。

　　3 对全球天然气市场的影响

　　特朗普能源新政可能主要对全球天然气市场产生两个方面的影响：一方面，进一步加剧全球天然气供应竞争格局。特朗普关于天然气管道等基建设施兴建的计划将利好于美国天然气生产和出口，改变美国与墨西哥、加拿大的天然气贸易流通格局，并开辟新的出口市场。2015年以来，美国在逐步加大天然气出口量，有望在短期内成为一个天然气净出口国。另一方面，美国LNG出口将有助于缩小全球天然气价格差异。美国LNG出口量的增加，将增加全球LNG市场的灵活性，促进形成美国、欧洲、亚洲三足鼎立的多元化天然气定价中心。亚洲作为全球LNG贸易中的最大买家，将受益于天然气全球化定价态势，有效缓解天然气“亚洲溢价”。

　　4 对美元和石油定价机制的影响

　　对于国际石油定价机制来说，自两次石油危机以来，在世界石油定价机制中，欧佩克担当的都是“机动生产者”的角色，堪称国际油价的稳定器与助推者。2014年下半年以来的国际油价暴跌表明，随着美国页岩革命的成功，美国已经逐渐替代了欧佩克在全球原油定价机制中“机动生产者”的地位。随着特朗普能源新政的实施，美国油气行业的发展将进一步加快，美国页岩油气的潜力将被进一步释放，美国在国际原油定价机制中的重要性将进一步增加，美国对欧佩克将拥有更多的议价能力。

　　同时，美元已经并将继续进入升值周期，预期将连续升息10次以上，从接近零利率上升至2%以上。对于石油美元来说，一方面，由于美国国内原油产量上升，石油进口量有所下降，对外石油依存度显著回落，美国进口石油所需支付的石油美元将显著下降，未来待美国成为石油净出口国以后，石油美元将呈净流入态势;另一方面，对美元持续升值的预期，将有利于全球美元资本回流至美国本土，助推美国经济脱虚向实、向好发展。

　　特朗普能源政策会对中国的能源发展、中美合作以及全球应对气候变化治理产生积极和消极影响，中国要充分认识到特朗普政府各项政策以“美国利益第一”“创造更多就业”、“减少国际责任”的精髓，充分利用其能源政策给中国带来的机遇，谨防贸易保护主义，及时应对美国可能针对中国采取的措施。

　　第一，把握中美能源合作发展机遇，增强国家能源安全。由于中国是世界最大原油消费国和进口国之一，美国增加页岩油开发并减少原油进口的战略，会进一步加大国际原油价格长期下行压力，有利于中国降低原油进口成本，增加国家石油储备，增进国家能源安全。此外，中美两国均为煤炭消费大国，美国政府对清洁煤技术的大力支持有望为中美两国在既有基础上进一步深化清洁煤合作带来有利机遇。

　　第二，避免清洁能源投资增速放缓，促进相关技术创新。目前中美两国分别位列全球清洁能源研发投资第一、第二位，是全球清洁能源产业投资第一、第二大国家。尽管特朗普政府没有明确否定对清洁能源发展的支持，受取消“气候行动计划”的影响，油气价格将长期低位运行，清洁能源没有成本优势，将可能延阻清洁能源取代煤炭、石油等化石能源的进程，直接影响投资者对清洁能源领域的投资判断。为此，我国应加快清洁能源技术的研发创新，促进清洁能源成本的进一步下降，增强价格竞争力。另外，加强跨省跨区输电网络建设，为清洁能源提供更大的消纳市场。

　　第三，应对新型复杂的能源地缘形势，加强“一带一路”能源合作。值得关注的是，特朗普政府首次提出将与海湾国家建立积极的能源关系，作为美国反恐战略的一部分。美国将能源关系作为地缘政治工具，意味着最大的原油消费国和进口国之一的中国未来面临的能源地缘形势会进一步复杂化。中国应在“一带一路”倡议指导下，抓住美国能源政策改变的时机，加强与“一带一路”沿线国家在能源领域的合作，加大从这些国家进口油气的力度，满足国内的能源需求。同时，这些国家有发展核电、风电、水电、太阳能发电等的需求，我国也可以增加对这些领域的投资和参与，进一步增强国家能源安全。

　　第四，谨防中美清洁能源贸易摩擦升级，积极采取反制应对措施。当前，中国已经成为世界最大的可再生能源生产国和消费国，是世界最大的风能、太阳能以及水电市场。在奥巴马政府时期，美国政府全方位帮助美国企业拓展中国的清洁能源市场。但却通过反倾销反补贴调查等措施限制中国相关产品和服务进入美国市场，为了给美国创造更多的就业机会，特朗普政府有可能会进一步加大对本土清洁能源企业的保护和支持力度，甚至对来自中国的进口产品收取高关税，未来中美两国在清洁能源产品贸易领域有摩擦升级的可能。对此，中国一方面要采取反制措施，另一方面要积极开拓其他国家的市场，并刺激内需。

　　第五，把握全球气候变化治理主动权，积极部署国际合作。中国应继续坚持和倡导《巴黎协定》，这样既可以增加中国的国际影响力，占领道德制高点，发展和强化合作伙伴，又可以推进国内的能源结构转型和环境保护。同时，随着美国成为气候变化问题的众矢之的，将缓解中国的减排压力。中国在气候变化行动方面，要保持积极的态度，但不急于进行实质性的国际投入，需适应国际形势，做最有利于中国发展的部署。

　　第六，开拓气候资金供给渠道，推进气候融资全球合作。特朗普政府对“气候变化行动”的否定会导致国际气候资金流入的减少，对此我国应做好准备，开拓和增加国际气候资金的供给渠道，并加强和完善国内气候资金的供给。中国绿色金融的蓬勃发展就为气候融资提供了良好的途径和借鉴，并为气候融资全球合作提供了很好的切入点。此外，中国还应加大南南合作的力度及宣传，推动在落后发展中国家的减缓和适应投资，加大能源建设支持力度。

　　特朗普的能源政策将对美国的能源消费带来深远影响，延缓美国能源转型进程，削弱美国在全球新能源领域的引领能力。而对全球原油市场而言，或将有力提振对油气行业的信心。

　　特朗普击败希拉里成为美国新一任总统，堪称2016年最大的“黑天鹅”事件。对石油行业而言，应重点关注特朗普的能源政策主张及其影响。其实，特朗普的能源政策主张并不复杂，简单来说就是青睐传统化石能源、不屑于清洁能源、反对气候变化政策。这与美国上届政府限制化石能源开采、鼓励新能源发展、积极参与全球气候变化治理的能源政策恰好相反。特朗普就任总统后是否会兑现其能源政策承诺?美国能源政策会有什么样的变化?全球原油市场又会朝着什么方向发展?这些问题值得深入思考。

　　特朗普看重传统化石能源。“能源独立”是其政策主张中三大经济支柱之一，而石油被特朗普看做是美国能源独立的核心。天然气在特朗普的政策架构中占据极其重要位置，美国天然气已经实现完全自给，具有很大的出口潜力。而美国天然气成本低廉，拥有强大的竞争力。特朗普借天然气的生产和出口实现完善基础设施建设、增强全球天然气价格的掌控力。与此相反，特朗普非常不看好清洁能源的发展，认为风电、太阳能产业投资回报周期太长、效益差，没有竞争力，他曾强烈反对海上风电项目。对于气候变化政策，特朗普及其所在的共和党不承认全球变暖的事实，宣称气候变化是一种骗局。

　　通过特朗普竞选主张及上台后采取的行动来看，美国能源政策将会发生较大变化。一是传统油气资源开发将会得到大力支持，包括减少税收，开放本国与海外联邦土地及海上水域用于油气租约，放宽环境监管、支持水力压裂技术应用于页岩油气开发，大幅减少奥巴马政府时期对能源行业的约束及对能源基建项目的限制。二是否决奥巴马的一些清洁能源政策，包括清洁电力计划、气候行动计划等政策。特朗普在其上任后第一天，签署总统令，推翻了奥巴马引以为豪的政治“遗产”之一“气候行动计划”。这也意味着特朗普将大幅降低新能源占比标准。在新能源补贴方面，特朗普不大可能取消现有的风能、太阳能补贴标准。这些补贴标准是由美国国会发起和通过，特朗普难以凭借总统行政令完全否决，强行取消也容易引起新能源产业阶层的强烈反对。三是特朗普会大幅削减全球气候变化治理的投入力度。特朗普及其竞选团队在竞选过程中态度鲜明地提出要全面废止奥巴马政府力推的碳税政策，取消每年125亿美元的气候变化研究基金，威胁退出《巴黎协定》等。特朗普是否最终实施这些措施还不得而知，可以肯定的是不会大力支持全球的气候治理。

　　特朗普的能源政策主张与共和党的理念一脉相传。这种“逆全球化”的能源政策体现了共和党奉行的美国利益至上原则。共和党希望通过“能源独立”、产业回归将价值创造留在美国，为美国数百万工人创造就业，使其分享价值成果。取消能源行业的限制，反映出共和党自由的市场机制和实用主义的理念。以特朗普为代表的共和党认为过度的能源监管扭曲能源成本，不能体现优胜劣汰的市场机制，应该放开约束，不同能源彼此之间自由竞争。这些理念和原则将会贯穿特朗普的能源施政。

　　特朗普的能源政策主张最大的特点是忽视了碳排放的环境成本，而气候变化风险真实存在，低碳化、清洁能源替代传统能源是全球发展趋势，特朗普也需要考虑效益和环保之间的平衡。事实上，特朗普在当选后其过激的言论有所缓和，在接受《时代》杂志采访时承认气候变化和人类活动有一定的关联。特朗普并不会实施激进的封锁新能源政策，也不会完全漠视气候变化治理。但是相对奥巴马政府积极鼓励新能源发展、积极参与全球气候治理行动相比，特朗普要弱化很多。这将对美国的能源消费带来深远影响，延缓美国能源转型进程，削弱美国在全球新能源领域的引领能力。

　　特朗普的能源政策也会对全球原油市场带来很大的影响。首先是对油气行业信心的提振。自2014年油价大幅下降以来，油气行业普遍弥漫着一种悲观情绪。加上在低油价时期美欧新能源蓬勃发展、电池技术快速提升，油气行业一度被解读成夕阳产业。而全球具有引领示范作用的能源大国新当选总统大力支持传统能源，对于美国乃至全球的油气行业无疑是注入一针强心剂。其次美国原油产量的回升抵消石油输出国组织(欧佩克)减产影响，油价面临下行压力。事实上，美国月度原油产量在2016年10月已经止跌回升，随着特朗普对页岩油开发的大力支持，美国原油产量回升毫无悬念。而美国页岩油已经接替欧佩克，成为全球原油边际供应的调节器，继而成为影响国际油价走势最主要因素之一。页岩油产量的增加，将对国际油价的恢复形成明显阻力。再次是美国液化天然气(LNG)项目的投产，加剧全球LNG市场疲软，LNG价格继续保持低迷态势。最后是全球新能源发展受到挫折，但可能成为新能源发展的一个契机。特朗普对新能源的不待见可能会倒逼新能源企业苦练内功。事实上，新能源企业一直没有停止前进的步伐。据统计，2012年至2016年，北美陆上风电成本累计降低9%，并网光伏发电成本降低21%。2016年美国最新中标的风电和光伏项目成本已经下降至5美分/千瓦时和7美分/千瓦时，非常接近美国电力批发市场的常规电价区间。具备技术的新能源企业在不利于新能源发展环境的压迫下，可能会迸发更大活力，专注发展和投入，从而在不依赖政府补贴的情形下，获得和油气抗衡的竞争能力。

　　特朗普能源施政方向不会出现太大的意外，但在多大程度上取消对能源行业的限制，制定什么样的新能源标准，以及是否最终会退出全球气候变化行动等存在不确定性。特朗普的能源政策对美国及全球能源市场、能源转型进程的影响也有待进一步观察。

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