宪法对基本法有指导地位

成舍我

梁美芬：从国家宏观角度看基本法

国家主席习近平来港视察，在几次重要讲话中都用了很多的篇幅，呼吁、要求港人正确认识「一国」与「两制」的关係，正确认识宪法及香港基本法的关係。习主席为什么要向港人强调宪法的重要性呢？笔者尝试从宪法及香港基本法去分析两者的关係。

香港不少人提及「一国两制」时，只提及基本法、国际人权公约以及香港本地的法律，有意无意地忽略了中国宪法的角色。提及宪法时，亦只会讲第31条。其实，宪法的很多条文虽没有直接写在香港基本法上，但只要跟「一国两制」没有抵触的条文，例如有关国家主席的选举，虽不直接適用于香港，但对香港特別行政区也是有效的。

宪法乃基本法的母法

香港实行「一国两制」已经20年，社会多讲「两制」，比较少討论「一国」在基本法的角色。其实，港人要明白国家体制及宪法，才能看懂基本法所有条文的真正意义，寻求自身的准确定位。基本法的很多条文中，实际上隱含了宪法及基本法的关係，尤其是基本法第17、18、158及159条。

基本法第17（2）条提及，特区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案；对特別行政区地方立法的备案权，其实不单为香港而设，实与宪法第100条一脉相承。基本法第18（4）条的紧急状态宣佈，亦与宪法的第67（20）条如出一辙。基本法第158条规定的全国人大常委会的解释权，则与宪法第67（4）条用上同样字眼。因香港基本法在中国法律分类中属全国性法律，內地简称「法律」。

基本法第159（2）条是有关基本法的修改权。可以提出基本法修改议案的单位包括全国人大常委会、国务院及香港特別行政区。如果由特区提出，须根据基本法159（2）条的规定提出，即「香港特別行政区的修改议案，须经香港特別行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特別行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特別行政区行政长官同意后，交由香港特別行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。」但若修改提案由国务院或人大常委会提出，机制则应该是根据宪法第62（3）条、《中国立法法》等內地的相关机制提出。任何基本法的修改均由全国人民代表大会修改、通过，並不是由香港立法会通过，显示基本法是全国性法律。

基本法是香港的最高法律，对內地而言，它是一部全国性法律，它的通过、修改、解释都有中国法律的显性特徵。若大家不了解內地的法律，则看不懂基本法这方面的元素。举例而言，基本法第18条提及，全国性法律不適用于香港，除了附件三所列举的法律。全国性法律这个词本身也不是香港普通法的用词，实乃中国法律的名词。再如基本法第1条开宗明义提到，香港是中国不可分离的一部分，宪法的序言提及台湾也是中国神圣领土的一部分。习主席屡次提醒，港人要认识宪法和基本法，相信与这些条文密不可分。

这不期然令人联想到，近日香港有些人到台湾，出席「台独」组织搞的活动。这个组织接受民进党政府的资助，民进党政府不承认「九二共识」，破坏两岸关係。少数港人及香港立法会议员勾结「台独」，肯定违反宪法及基本法。基本法第23条提及「分裂国家」的行为，指的就是「港独」、「台独」、「疆独」、「藏独」等行为。习主席来港视察的讲话中指出，国家安全、主权、统一的底线不容挑战，更告诫基本法的权威不能破坏。信息非常明确：国家安全的底线不容触碰，香港有责任维护国家安全、领土完整及统一。

看懂基本法须先看懂宪法

回归后，全国人大常委会依据基本法第158条，对香港问题行使过5次的释法权，就香港事务全国人大常委会亦曾颁佈过不同决定，例如2014年关于政改的人大「8．31」决定，1990年6月28日第七届全国人大常委会的决定，提及香港基本法的中英文版本语言议题，英文版本中的用语含义如果与中文版本有出入，以中文版本为准。这些都是全国人大常委会根据基本法，行使与香港有关事务的决定权。

近期內地有学者指基本法第48（8）条，即行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」；全国人大常委会张德江委员长曾指出，全国人大常委会对香港的立法有备案监督权，中央政府对特首有指令权。

言论一出，香港有些人马上说中央「无中生有」，但若细心看毕基本法的所有条文，不难看到中央在香港的角色有显性的条文规定，当中包括监督权及指令权。与其他地方的行政长官一样，特首由国务院委任，根据內地的制度要定期向中央汇报工作，而无论根据国务院的制度抑或基本法第48（8）条的规定，中央政府有权指令特首执行命令，此权力绝非无中生有。港人更准确认识国家制度、宪法及基本法，就不会因无知而说出一些伤害中央与香港关係的话。

「一国两制」要成功落实，香港必须有国家观念及视野，坚守「一国」之本，享受「两制」之利，正确处理「一国」与「两制」的关係，守好底线，使「东方之珠」风采依然。

做宪法和基本法的坚定维护者

说到香港的核心价值，「法治」无疑是最多市民认同的要素之一。港人可以骄傲地宣称，香港是全世界最讲法治的地区之一——世界银行数据显示，香港法治水平从1996年的60多位大幅跃升至2015年的第11位;国际组织的「法治指数」亦显示，2016年香港法治水平在全球113个国家和司法地区中排名第16位，胜过不少西方大国。良好的法律体系与法治秩序，是香港作为全球最具竞爭力经济体的核心优势之一。这一切，必须归功于「一国两制」下，宪法和基本法最大限度地保留了香港的法律体系，维护了香港作为全球普通法典范的独特地位。

近些年，香港的法治环境却出现诸多令人不安的杂音：有人只强调基本法作为香港特区「小宪法」的地位，否认基本法是根据国家宪法制订，两者共同构建香港宪制基础和宪制秩序的事实;有人片面强调基本法中赋予港人的各项权利和自由，却故意忽视基本法亦要求香港承担相应的责任和义务;有人片面强调香港的各项自治权和司法独立，却拒绝中央行使法律赋予的各项权力;有人更借「不服从」、「公民抗命」等似是而非的理论，煽动市民冲击和破坏法治。在上述错误思潮的引导下，香港23条立法的宪制责任至今仍未完成，作为香港法治一部分的人大释法遭到歪曲和攻击，「佔中」、「旺暴」等违法暴力事件层出不穷，「港独」、「自决」歪风严重冲击国家安全与「一国两制」。上述事件令香港付出了社会动荡、发展迟滯、法治受损等惨重代价。经验教训证明，香港必须拨乱反正，重新回到宪法和基本法规定的轨道上。

国家主席习近平在七一讲话中著重指出，当前「一国两制」在香港的实施遇到一些「新情况新问题」;今后要更好在香港落实「一国两制」，其中重要的一点就是「始终依照宪法和基本法办事」。这正是因为，宪法是国家的根本大法，亦是特別行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制订的基本法律，规定了香港特別行政区实行的制度和政策，是「一国两制」方针的法律化、制度化，为「一国两制」在香港特別行政区的实践提供了法律保障。始终依照宪法和基本法办事，是依法治国和维护香港法治的应有之义。因此，任何真心尊重香港法治的人，都必须真诚维护宪法和基本法，不应作出任何违反宪法和基本法的行为。

为准确落实宪法与基本法确定的宪制秩序，习主席强调，必须把中央依法行使权力和特別行政区履行主体责任有机结合起来;要完善与基本法实施相关的制度和机制;要加强香港社会特別是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。毋庸置疑，对今日的香港来说，这些理所应当的任务对为政者亦是极大的考验。新任行政长官林郑月娥坚定表示，她会竭尽所能，坚定担当《基本法》的维护者。这是使命必达的坚定承诺。我们也真诚希望，全体港人能与特首一起，成为宪法与基本法的坚定维护者，真正维护香港法制秩序和法治形象。

根据中新网、商报等综合采编

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