大湾区带领香港经济更进一步

成舍我

与三藩市、纽约、东京等世界著名湾区不同，粤港澳大湾区分属三个不同经济体和关税区，对內而言，人、货、资讯、资金等要素在三地间並不能自由流通，面对关税区边境及制度的阻隔；对外而言，三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策亦有实质性的区別。使情况更加复杂和微妙的是，广东並非一个独立经济体，而是內地这个大经济体的一部分，与外界的经济整合受制于全国的开放水准和对外经济政策。粤港澳大湾区的经济融合面对一系列客观条件的限制，如何突破，亟待探索。

今年三月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出要「研究制定粤港澳大湾区城市群规划」。之后，「粤港澳大湾区」这一概念迅速成为热点。除了民间层面的大湾区研究热潮，三地政府乃至中央政府亦迅速推出不少新举措，包括成立粤港澳大湾区研究院、三地政府联合签署大湾区建设「框架协议」等等。

其实，粤港澳三地民间的合作由来已久，而三地官方之间正式的合作机制也已建立了近二十年。「粤港澳大湾区」这一名字虽是新的，但实质內容却並非新事物；无论是「粤港澳大湾区」，还是「大珠三角」、「大珠三角城市群」、「环珠三角宜居湾区」等过往二十年间曾广泛使用过的概念，实质內容都是推动粤港澳三地的合作乃至融合。

而且，针对三地的组合优势、发展潜力，与三藩市、纽约、东京这些全球著名湾区在各方面的对比，乃至三地的合作建议，一直以来也不乏研究和文献分析。三地政府也曾多次共同编制的发展规划、签定各种合作协议，上升至国家战略层面的共同规划和合作协议亦不鲜见。

然而，笔者虽长期跟踪粤港澳三地合作的进程，但对这三地如何实现真正意义上的「融合」一直存有困惑，而且一直未能寻得答案。我认为，这些困惑若不能解答，那么粤港澳大湾区难以带来实质性的突破。

7月1日上午，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特別行政区政府、澳门特別行政区政府四方关于《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》在香港正式签署。7月3日晚，国家发改委网站正式公佈了《框架协议》全文。

粤港澳大湾区建设蓝图绘就，区域发展迎来重大利好！

根据《框架协议》，粤港澳大湾区將达成如下目标：

强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用，构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地。

巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民幣业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决爭议服务中心；

推进澳门建设世界旅游休閒中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平臺，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，促进澳门经济適度多元可持续发展。

总体目标：努力將粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和內地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。

解读：《框架协议》的正式签订给区域內城市带来重大利好。隨著珠三角核心城市的集聚功能不断增强和都市圈规划等政策引导，城市中心区与行政体的交界地带逐渐成为发展的重点，空间整合形式將以湾区为核心载体，通过空间与经济的协调互动，將推动湾区不断融合发展。

与国外湾区有本质区別

不少专家、学者提出，粤港澳大湾区应参照纽约、三藩市、东京三大国际湾区，近期亦有文將粤港澳大湾区与长三角杭州湾区相並列。这些提法实际上並不新鲜。然而，存在的根本区別却鲜见有人指出。

衡量经济整合程度的核心标准是要素流通的自由程度。高度的经济整合意味著区內要素自由流通，且对外关税水准、要素流通开放程度和管理制度一致。

以三藩市湾区为例，湾区虽包含数个城市，但所有城市同属一个经济体。湾区內部不存在制度和边境的阻隔，货物、人员、资讯、资金等要素在各个城市之间完全自由流通；而对外，整个湾区的关税水准、海关监管、开放标准亦完全一致。可以说，整个湾区在同一市场內部，不存在整合问题，这正是湾区內各城市能最大幅度实现优势互补、取得协同效应的前提条件。纽约、东京，及杭州湾区皆是同样的情况。

相比之下，粤港澳大湾区则分属三个不同经济体和关税区，湾区內部，人、货、资讯、资金等要素在三地间並不能自由流通，面对关税区边境及制度的阻隔；对外，香港是自由港，连续二十多年被评为全球最自由的经济体，而內地相对而言是管制型的经济体，三地对外的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策亦有实质性的区別，维持各自的边境管制，这便是湾区经济整合面对的首要障碍。

三地经济整合复杂微妙

由于分属不同经济体和关税区，粤港澳大湾区的融合便涉及不同经济体之间的经济融合问题。

对于两个或多个经济体之间的经济「融合」或「一体化」，目前广为全球接受和採用的标准是WTO下的四个经济融合层次，包括：1）自由贸易区（Free Trade Agreement），即经济体之间互相取消某些关税与贸易壁垒；2）关税同盟（Customs Union），即经济体之间完全取消关税及贸易壁垒，內部贸易有如单一国家，对外则设置共同的贸易关税及其他壁垒；3）共同市场（Common Market），除具有关税同盟的特徵外，服务、资本与劳动力等生产要素可自由流动，对外则採取完全一致的政策；4）经济同盟（Economic Union），除具有共同市场的特徵外，成员之间使用统一的货幣和財政政策、使用相同的税率与税制。这几个层次的融合程度逐渐递进，欧盟即是经济融合最高层次——经济同盟的典型案例。

然而，与欧盟各国之间的融合不同，粤港澳三地之间的情况更为复杂和微妙，这是因为广东並非一个独立经济体，而是內地这个大经济体的一部分，广东与香港之间的经济整合受制于全国的开放水准和对外经济政策。

对粤港澳大湾区来说，目前尚处于上述经济整合四个阶段的第一阶段，即自由贸易区。內地与香港在2003年签订了CEPA（《內地与香港关于建立更紧密经贸关係的安排》），並在之后每年签定补充协议。由于对外关税水准、资本和资讯流通制度等具有全国性，因此虽然在CEPA之下有不少针对广东的先行先试条款，但实质性的开放內容与全国的开放水准並没有大的区別，广东与港澳之间的要素流动尚未打通。

究其实，困难之处在于，香港极为开放，与外界基本无货物、资金、资讯流通的障碍；一旦香港与广东之间的要素流动障碍完全打通，就意味著外界的要素可以通过香港自由地出入广东；同时，广东与內地之间並无边境的阻隔，这也意味著整个內地都成了自由港，这无疑是不可能的。即便目前广东省內部划出了前海、南沙、横琴这三个小区域成立自贸区，实行更为开放的制度，但自贸区与香港之间的边界依然存在；尤其是资本和资讯的流动难以管控，因此自贸区目前在这两方面亦未有大突破。

可以说，即便拋开两地在政治体制、法律制度、意识形态等领域的障碍，单就经济层面来看，粤港澳大湾区要实现完全意义上的要素自由流通，除非香港放弃自由港的地位，或整个內地变成一个大自由港，又或广东变成与香港同等开放的自由港，並在广东与內地其他地区之间设立边界——而这三个选择在可见的未来都是无法想像的。因此，尽管已推动了二十年，三地合作仍然停留在第一阶段。如何破局？大湾区未来的发展无疑首先要解决这个问题。

如何让三地均衡受益？

如何让三地均衡受益，是粤港澳大湾区发展需解决的第二个问题。这些年，在珠三角城市竞爭力不断提升的同时，香港竞爭力日渐下滑，经济面对一系列深层次矛盾，包括产业结构单一、就业结构严重两极分化、中层就业岗位大量外移和流失导致基层向上流动的通道狭窄等。

不可否认的是，粤港合作在过去二十年来一直在推进，三地的合作确实是在逐步深化，但这种合作存在单向性，即將香港的优势产业转移到珠三角。香港的制造业早已基本转移完毕，服务业能走的也走了不少，只剩下依赖香港各种特殊优势的总部功能，以及难以移出去的低层岗位。

可以说，目前这种单向由香港向珠三角转移优势产业、企业、资本的湾区融合模式，並未给香港整体社会和普通人带来好处——这正是香港年轻人在意识形态和身份认同方面与国家日渐疏离的经济原因。

目前，借助粤港澳大湾区的新概念，广东各城市相继开展了新一轮针对香港的招商引资，游说香港优势企业「抓住国家给予香港的最后机会」，將总部功能转移到广东。笔者瞭解到，广东某核心城市具体列出了香港60至70家服务业龙头企业，实施「一企业一政策」，通过量身定做的优惠条件，吸引企业將部分总部功能从香港搬迁到该市；某广东龙头城市亦开展了以离岸贸易为议题的调研，探討货物出入口逐渐不再经香港转口之后，如何让经香港处理的贸易合约和交易也转移到广东。

很明显，广东各个城市从自己的利益出发，对「大湾区」的概念进行发挥，提升自身的发展，这本无可厚非。但这种一味將香港优势产业、企业转移到广东的「融合」模式，必然会导致香港产业进一步空心化，各种经济问题进一步恶化。

笔者认为，粤港澳大湾区经济融合若要得到香港市民的普遍拥护，必须让三地均衡受益；站在香港的角度，必须考虑这种融合是否能帮助香港解决面对的问题？普通香港市民能从中得到什么？能否有助于香港创造多样化的产业及就业、拓宽年轻人向上流动的通道？如果粤港澳大湾区经济融合仅仅意味著针对香港的新一轮招商引资，必然无法能实现三地均衡受益。

总结过往规划合作协议

近几月，粤港澳三地乃至国家针对大湾区迅速推出不少新举措。六月尾，广东省发改委牵头成立了「粤港澳大湾区研究院」；七月一日，在国家主席习近平的见证下，国家发改委和粤港澳三地政府联合签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。据悉，国家层面的粤港澳大湾区规划也在编制当中。

必须指出，这些举措並非首次，三地政府过往也曾多次共同编制发展规划、签定合作协议，上升至国家战略层面的共同规划和合作协议亦不鲜见。

现在，粤港澳合作以在大湾区的概念下重新推出，新的官方合作协议亦迅速出臺。

无疑，以一个新的提法，重新启动社会对粤港澳合作乃至融合的重视，倒也能有所益处。但新的概念与旧有的大珠三角城市群、泛珠三角湾区等概念有何异同？如何评价过往编制的这些尚在有效期內的规划和合作协议？当中哪些內容已经成功落实、哪些未能落实、原因何在？新的规划继承了哪些原有內容、又有何突破？这些都是新的粤港澳大湾区规划和合作框架协议必须回答的问题。

根据中新网、凤凰等综合采编

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