国际农业补贴政策对中国的启示

郑瑟

　　2003年以来，随着农业领域投资收益的增加，各国政府财政对农业支持的总量增速放缓，农业补贴政策结构进一步优化，扭曲性价格支持逐步让位于市场导向的补贴政策，世界农业经济发展已经由过去以政策驱动为主的发展模式向以市场为导向的模式转变。本文综合分析了发达国家最新农业补贴政策，利用OECD的数据，对比分析了我国与发达国家农业补贴政策，并提出了相应的政策建议。

　　WTO《农业协定》中的农业补贴分类。WTO《农业协定》中的农业补贴主要分为两大类：出口补贴和国内支持。根据补贴政策对农业产出结构和农产品市场扭曲性作用，国内支持又分为“绿箱”政策 、“黄箱”政策 和“蓝箱”政策。具体而言，国内支持包括农产品价格支持政策、对农民的直接补贴、对生产要素的补贴，政府用于农业科研推广培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出。

　　OECD的农业补贴政策评估体系。OECD按照政策的指向将农业政策措施分为三种类型, 即:对农业生产者的支持措施、对消费者的支持措施和对农业一般服务的支持措施,在此基础上构建了由生产者支持估计(PSE)、一般服务支持估计(GSSE)、消费者支持估计(CSE)、支持总量估计(TSE)等组成的综合评价指标体系，多年来用于评估和监测其成员国农业政策改革效果的方法。

　　近年来，我国的棉花和粮食等市场出现了一些新情况，关于价格与补贴的政策也变得更为复杂，社会上对此讨论很多。其实，我国目前的情况，美国和欧盟都曾经出现过。研究美国和欧盟当时相应的政策，做出具体分析和准确的解读，对解决好我国当前相关问题，具有重要的启发意义。

　　美国最新的农业补贴政策，适用于2014-2018年，是由2014农业法案所确定的。其中，粮食产品的补贴政策分为两类：价格损失保障(Price Loss Coverage)和农业风险保障(Agriculture Risk Coverage)。

　　价格损失保障只针对价格变化，产量是固定的;农业风险保障既针对价格变化，也针对产量变化。对于每一个生产者来说，只能享受其中的一项，即只能二选一。

　　价格损失保障政策同原来的反周期补贴(即我国所说的目标价格补贴)政策相比，原理上没有变化，只是改变了名称，直接表明与价格变化有关。同时，改变了政策价格的名称，由“目标价格”改变为“参考价格”，政策价格水平也提高了一些。

　　从规模上看，由于历史上我国城乡二元结构下形成城乡异体的基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给总量不足、效率不高，而农村基本公共服务的“短板”又严重制约着农业生产的发展和农民收入的提高。

　　国际经验表明，对农业一般服务支持的重视，会带来本国农业生产长期和稳定的发展，并与政府对一般服务支持的补贴共同构成一种良性的循环模式，不仅能减轻补贴对市场的扭曲，还可以有效减少国际贸易摩擦。因此，逐步加大财政对于农业一般服务支持的投入力度，可有效改善当前我国农村地区基础设施建设滞后，科技研究及技术推广不足，农民生产技能偏低，农产品外销困难等困境。进而夯实农业发展基础，带动农业生产的顺利发展和农民收入的稳步提升。

　　结合中国农业相对还不发达，农民可抵押私有财产稀缺等实际情况，政府应尽快建立健全农业保险制度和支持体系，理顺农业保险发展体制机制，扩大农业保险覆盖面和风险保障水平。首先，农业部门、证监会、保监会等要牵头制定针对各个农业产业的农业保险条例，同时明确界定政府和作物保险公司的作用;其次，基于农业生产经营风险、物化成本、农民合理收入等指标，制定保险条款、赔付标准等，研发不同种类的作物保险产品，满足不同类型农民的风险管理需求;最后，继续扩大农业保险补贴规模，增加品种，提高标准，健全管理制度，建立再保险和巨灾风险保险制度。

　　农业补贴的水平和规模受多种经济因素影响，并有一定规律性。经验分析发现，经济发展水平的提高将弱化农业的地位，拉大农业与其他部门的收入差距，随着政府财政收入规模的扩大，农业补贴水平有所提高。因此，适度提高农业补贴水平既是适应经济发展形势变化的客观要求，也是实现农业增产、农民增收和农业可持续发展等的理性选择和现实选择。

　　第一，增加农业科技专项补贴，用于农业新品种、新技术、新模式的研究、引进和推广应用，提高农产品生产能力和土地资源利用率。第二，加强对市场化公共服务的扶持。在粮食主产区建立动植物的疾病检测站、疫苗中心、动植物良种供应中心、农业机械服务中心等公共服务机构。第三，增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。拓宽农业投入来源渠道，探索引入PPP模式，吸引社会资金进入农村基础设施市场。

　　单纯依靠农业补贴实现多元化政策目标有一定难度,在运用农业补贴政策的同时,需合理采取金融、生态、关税等多种政策手段,加大协调农业补贴政策与其它措施之间的关系,最大限度地发挥政策合力及综合效能。探索适合我国国情的补贴政策工具，开发和创新符合国际规则的农业补贴手段，提高补贴政策的灵活性,不断加强各项工具之间的协同配合度。加大财政与金融政策之间的对接，进一步完善涉农信贷补贴、农业保险补贴制度，引导更多金融资源向农业领域配置。实行农业生态环境补贴，加大对退耕还林还草、土地休耕、生态农业以及农村教育等方面的补贴，促进农业和农村可持续发展。探索土地流转补贴，促进农业生产的产业化与专业化水平。

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