北极航道与“一带一路”建设有机配合势必加强我国跨国经济合作多元化

郑瑟

　　一眼望不到头的冰盖、憨态可掬的北极熊、孤军深入的科考队、大块头的破冰船……这是一般大众对北极的印象。北极能成为商船通行的航道?很多人觉得这是新鲜事。实际上，近年来随着全球变暖导致北极冰层消退，北极成为各国争夺的“新战场”，特别是北极航道问题成为航运界热议的焦点。北极航道分为西北航道和东北航道两部分：绕过西伯利亚北部的为东北航道，绕过加拿大北部的为西北航道。

　　在中国学者看来，中国在南极已经鲜有机会，在北极却大有希望。

　　西方国家对俄罗斯能源计划的制裁，或许将亚洲国家引向北极油气的开发热潮。“俄罗斯及时将目光转向了东方，邀请了中国、印度、越南相继以资金投入、技术支持等方式延续搁置的油气开发项目，损失正在挽回，但产生的战略意义已全然不同。”亚历山大·谢尔古宁称。

　　2012年中国政府分别与冰岛和俄罗斯签署合作协议，中海油在冰岛东部海域参与油气开发项目，中石油在俄罗斯亚马尔半岛与俄罗斯石油公司开展油气合作项目，并获得该项目20%的权益。

　　中石油经济技术研究院院长孙贤胜获邀在2015年“北极前沿”会议作报告，其重点放在了介绍中国公司的资本优势、合作诚意、环境保护的意识、参与当地社区建设的习惯等，摆出更接近西方思维的姿态。

　　不过，对于中国石油中国远洋公司的“永盛”轮对东北航道开展了科学和商业的探索，但由于缺乏宏观的北极事务国家计划，中国后续的研究、基础设施建设、试航等都后劲乏力，甚至连破冰船都无法实现自主研发建造。

　　国家海洋局极地考察办公室政策与规划处处长徐世杰说，北极新航道对中国有重大的战略意义，可以实现与欧洲海上就近连接，促进东北地区经济的腾飞，“中国全面进入北极事务是没有问题的，目前要考虑如何深入”。

　　商务部新闻发言人高峰表示，近期，中俄两国再次就打造“冰上丝绸之路”深入交换了意见，达成了新的共识。

　　包括中远海运集团已完成多个航次的北极航道的试航;二是两国交通部门正在商谈中俄极地水域海事合作谅解备忘录，以不断完善北极开发合作的政策和法律基础;三是两国企业积极开展北极地区的油气勘探开发合作，正在商谈北极航道沿线的交通基础设施建设项目。

　　此外，商务部和俄罗斯经济发展部正在牵头探讨建立专项工作机制，统筹推进北极航道开发利用。北极地区资源的开发、基础设施的建设，以及旅游、科考等全方位的合作。

　　4月5日，中芬两国元首共同宣布建立中芬面向未来的新型合作伙伴关系， 密切双方高层及各领域交往，深化经贸、投资、创新、环保、旅游、冬季运动、北极事务等领域和“一带一路”框架下合作，加强在重大国际问题上的沟通和协调，推动欧盟同中国更加紧密合作。二是中挪关系经过6年的冷冻之后恢复正常，双方并决定重启两国自贸区谈判。双方同意在“一带一路”框架内开展合作，共同促进欧亚大陆互联互通和共同发展。深化在北极科研、资源开发、地区环境保护等领域合作，维护并促进北极地区稳定和可持续发展。

　　之所以说上述成果不可小觑，一个重要因素就是“北极”。北极不仅是一块尚未开发的处女地，有着广阔的开发前景，而且北极在融化，北冰洋在升温，在不久的将来，北冰洋就具备大规模通航条件。中国搞“一带一路”，印度洋是一条航线，北冰洋(北极)也可以成为一条航线，而且走北极航线比走印度洋要节省数千公里。因此，加强包括冰岛、北欧四国、俄罗斯等北极圈国家的合作，共同开辟北极航线，对于中国来说同样具有战略意义。一旦北极航线投入运营，则必将形成围绕亚欧大陆的蓝色环线。加上计划中的南北、东西高铁通道，在亚欧大陆区域就会形成一个巨大的“田”字，形成一带一路既泛大陆一体化的四梁八柱!

　　机会更垂青有准备的开拓者，我国利用北极新航道的同时，有必要从战略利益的维护出发，多维度分析必要的法律对策。

　　1.参与北极事务应在国家海洋强国战略之下进行整体谋篇布局。

　　海洋强国战略要求海洋事务的开展应在空间和时间层面统筹考虑。空间层面顾及国家管辖范围内和国家管辖范围外不同海域内事务开展的特点，时间层面注重国家不同时期政策安排的连贯性。

　　我国参与的北极事务属于国家管辖范围外海域事务的开展，北极航运在内的北极事务有其区别于我国管辖范围内海域事务的特性，这主要由北冰洋存在公域的特点所决定。我国参与北极事务秉持尊重、合作、共赢的基本原则，在外交安排上要保证政策的连贯性。将北极事务的参与作为国家海洋强国战略的一部分，与“一带一路”倡议形成良性互动。同时，为保障我国参与北极事务可以常态化有序进行，有必要加强相关国际法律规则及国内法律规则的保障，通过法制的完善确保北极活动的安全。

　　2.北方海航道及西北航道法律地位与航道所在水域法律地位系两个不同的法律问题，应区别对待。

　　航道是否属于“用于国际航行的海峡”需同时满足地理标准与功能标准，但由于功能标准中对“用于”的解读存在差异，所以有关北方海航道和西北航道的法律地位亦存在争议。我国目前可以通过大规模的商船运输，促使北极航道逐渐满足“用于”船舶航行的功能标准，为我国日后利用航道埋下有益的伏笔。航道所在水域的法律地位主要取决于俄罗斯与加拿大划定领海基线的效力，我国利用北极航道的核心问题不在于对俄罗斯、加拿大两国领海基线效力的认定，而是通过商船航行的实践加大对北极航道的利用，使其航道属性满足“用于国际航行海峡”的要件。

　　3.科考船穿越北极航道开展科学考察活动前有必要强调科学考察的目的。

　　我国“雪龙”号极地考察船的登记船东为国家海洋局下属事业单位中国极地研究中心。其开展的科学考察活动属于公共服务活动，“雪龙”船在国家机构授权下穿越北极航道开展海洋科学考察活动可归于国家的行为，会产生禁止反言的法律后果。“雪龙”船穿越北方海航道过程中的付费行为属于对已获得服务的给付，而非源于北方海航道沿岸国的国内法规定。但为避免产生对北极航道沿岸国管控的默认，有必要通过外交照会或其他同等效力的官方文件说明航行的科学考察目的，因为以海洋科学考察为目的的研究活动不能成为对海洋环境任何部分或其资源的任何权利主张的法律依据。

　　4.尊重以全人类共同利益维护为根本目标的北极航行国际法律规则，并建设性参与相关国际法律规则的构建。

　　国际海事组织作为规范海上航行安全与环境安全的政府间国际组织，致力于推动无歧视航行规则和标准的制定。国际海事组织通过启动《国际防止船舶造成污染公约》《国际海上人命安全公约》《海员培训、发证和值班标准国际公约》的默认接受程序，推动《极地水域船舶航行安全规则》(简称《极地规则》)生效。《极地规则》具有《联合国海洋法公约》所指的“一般接受的国际规则和标准”的法律性质。我国有必要在《极地规则》的制定过程中积极参与，确保规则内容与全人类的共同利益，即航行自由相一致;在《极地规则》的实施过程中，充分发挥船旗国和港口国身份，强化《极地规则》的遵守;在《极地规则》适用监督过程中，呼吁其他船旗国、港口国和沿海国为避免不必要的法律冲突，将《极地规则》转化为国内法或完善原有立法，使其与《极地规则》的要求相统一。

　　5.有必要批准《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书，在保证我国船舶北极航行环境安全的同时保护我国海洋环境。

　　我国船舶在北极航行，无论是货船或客船，均可能因碰撞冰川而发生溢油事故。因此，燃油污染防治是大规模船舶北极航行后尤其需要注意的环境治理问题。俄罗斯发布的北极战略显示其积极开发利用北方海航道的意愿，加之北方海航道的客观自然条件更有利于船舶的穿越，毗邻俄罗斯的北方海航道相比毗邻加拿大的西北航道更适合我国船舶的利用。俄罗斯系《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书的缔约国，其已将该议定书的相关规定转化为国内法，有关油污责任限制额度的规定高于我国。根据属地原则，我国船舶在北方海航道所在水域发生的燃油污染需适用俄罗斯国内法。为避免我国船舶在北方海航道航行中因燃油溢出遭受高额索赔，而穿越北极航道后在我国管辖海域航行的船舶造成燃油污染时却无需赔付等额的赔偿，有必要考虑批准《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书或相应修改我国已有法律法规，确保我国海域遭受燃油污染后得到充分赔偿。

　　6.船舶在北极航行中订立的船舶保险合同需慎用保证条款。

　　船舶在北极航行过程中，为分摊航行风险，需签订条款完备的船舶保险合同。但船舶保险合同中的保证条款却可能给保险人规避承保责任提供借口。面对北极航行的特殊自然风险，有必要重新考虑保证条款的内涵。英国2015年《保险法》已对其1906年《海上保险法》作出调整，间接认为保证条款有必要适用因果关系的要求。英国《保险法》的修改已发出保证条款重大改革的信号，但其有效实施还有赖于保险市场的反应与适用。在这过程中，保证条款之违反无需因果关系证明的特点依然存在。为发挥保险合同为船舶北极航行保驾护航的作用，被保险人需慎用保证条款，在保险合同中注明“续保条款”，若违反的保证可弥补，则恢复保证事项后继续维持保险合同的有效性。真正发挥保险业风险分摊的功能，提升北极利益攸关国利用北极航道的信心。

　　7.通过多维度合作途径有效参与北极航道治理，积极参与北极航道治理的国际合作法律机制构建。

　　我国积极实现北极权益的最有利途径即开展多维度的北极事务合作。在北极航道治理方面，我国应积极开展与北极航道沿岸国的合作，支持以国际海事组织为主的国际组织平台在北极治理中发挥关键作用，与其他北极航道利用的利益攸关国开展合作，实现由点到线，由线到面的全方位合作。北方海航道与西北航道所在的北极航道沿岸国专属经济区水域内的非经济性权利属于《联合国海洋法公约》中的剩余权利，维护航行与环境安全方面的权利属于这类剩余权利的范畴，由航道沿岸国与使用国共同享有。我国可根据剩余权利理论参与北方海航道与西北航道的治理，借鉴马六甲海峡等国际航行海峡治理模式，推动北极航道沿岸国与使用国之间的合作，在海上搜救和环境污染防治等方面建立有效的国际合作法律机制，通过制度、资金等公共品的提供参与北极航道的多元治理。

　　8.加强与其他北极利益攸关国的合作，积极发挥港口国控制制度下的联合执法作用。

　　我国在地缘位置上属于靠近北极的国家，但在现代国际法视阈中不能因地理位置的远近而获得优先的权利。我国利用北极航道的法律基础来源于《联合国海洋法公约》中对航行权的规定，我国可根据无害通过、过境通行及自由航行的航行权制度在北极地区不同性质的海域内确保航行利益的实现。我国可加强与其他有共同航行利益的北极利益攸关国合作，形成北极航运利益共同体。如中、日、韩同为有关港口国控制制度的东京谅解备忘录下的成员国，在目前缺少港口国控制北冰洋谅解备忘录的情形下，我国可根据东京谅解备忘录的软法性合作机制与日本和韩国联合执法，对不符合《极地规则》等“一般接受的国际规则和标准”的船舶进行检查，维护北极航行国际法律规则的有效实践，共同参与北极治理。

　　对于中国来说，东北航道意义更大，也最有可能成为我国“一带一路”战略重要补充的主要航段。目前从中国通往欧洲的最短航道要穿越马六甲海峡、苏伊士运河，距离大约为10000海里，而北极的东北航道如果能实现正常通航，将把这段距离缩短至7000海里左右，整整少走了3000海里。距离大大缩短带来的经济利益是显而易见的。因此，即使东北航道只是夏季阶段性开通，也会吸引很多国家加入到对航道的开发过程中来。

　　目前我国的能源运输通道比较单一，我国能源供给70%以上来自动荡的西亚及北非地区，能源进口主要依靠海运通道，并且海上运输大多需经过马六甲海峡，所谓的“马六甲海峡困局”阻碍了我国能源进口通道的安全畅通。而北极地区油气资源丰富，北极圈内石油储量预测为900亿桶，天然气储量为47 万亿立方米。北极航道开通之后，可作为便捷的运输通道为沿线的俄罗斯、加拿大、挪威等国的对外油气输出提供新通道，这将大大提升北极航道在全球能源贸易格局中的影响力与地位。也就是说，北极航道可以降低马六甲海峡、巴拿马运河、索马里海域和苏伊士运河等高敏感区域所带来的通道安全风险和经济成本，为我国的能源供给及能源安全提供更多保障。

　　另外，北极航道连接的是全球贸易最为活跃的北美、欧洲和东亚地区，这些地区也是目前全球经济最为发达的地区，若与“一带一路”建设有机配合，势必会加强我国跨国经济合作的多元化。中国与北极航道沿线区域国家在经济和产业结构上存在明显差异，差异是双方经济合作的基础，有利于中国与北极航道沿线区域国家展开经济合作。我国与俄罗斯经济具有巨大的内在互补性，我国可以从俄罗斯进口石油、天然气、煤炭等资源和重工业产品;可以向俄罗斯出口纺织品、服装、鞋类、家具等轻工业商品。加拿大是石油、天然气、纸浆、矿产资源和农产品的主要出口国，我国则是劳动密集型产品主要出口国，双方可以实现经济和贸易的互补。

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