秘鲁：观测资源冲突政治的最佳对象

郑瑟

　　11月3日，首信秘鲁矿业股份有限公司(简称“首信公司”)尾矿综合开发项目在秘鲁马尔科纳市举行正式投产仪式。中国驻秘鲁使领馆和相关企业负责人出席活动，秘鲁能源矿业部部长卡耶塔娜转达了库琴斯基总统对项目投产的祝贺。

　　首信公司的尾矿加工就是从废弃的铁尾矿中回收铜、锌、铁等有价元素，是秘鲁国内第一个资源循环利用项目，起到了变废为宝、保护环境的作用。卡耶塔娜称首信公司是“秘鲁矿业综合回收尾矿资源的典范”。中国驻秘鲁大使贾桂德表示，11月2日是中秘两国建交46周年，该项目也是向中秘建交献上的一份大礼。

　　2011年白银有色集团股份有限公司(简称“白银集团”)与首都钢铁公司合作成立首信公司，共同开发和利用首钢秘鲁铁矿股份有限公司(简称“首钢秘铁”)的尾矿资源。

　　首钢1992年成功并购秘鲁铁矿公司，成立了首钢秘铁，成为中国在南美洲投资的第一家矿业合资企业。25年来，其铁矿石产量从最初的285万吨提升到目前的约2000万吨规模，随之产生的尾矿量也越来越大，且不可避免地带来了污染。2001年，首钢秘铁投资6600多万美元建成尾矿库、生活污水处理厂等环保设施，结束了50年来马尔科纳地区生产生活污水和尾矿直接排入大海的局面。

　　污染问题解决了，在如何处理尾矿这一世界性难题上，首钢秘铁将目光瞄向了白银集团。

　　尾矿并不是没有任何利用价值的废物，而是限于技术经济等条件未被挖潜的宝藏。白银集团在变废为宝方面，拥有成熟的多金属选矿工艺技术。该集团自主研发的独特选矿药剂，能够对有价元素进行最大化提取，其中铜回收率可达到85%以上;采用高浓度尾矿输送，生产用水循环使用，废水不外排，达到了节能、环保目的，总体上处于国际领先水平。

　　首信公司总经理袁积余告诉本报记者，首信尾矿综合开发项目总投资约2.3亿美金，2015年6月动工，从动工到试生产用时仅18个月，创造了当地项目建设速度的新纪录。目前，基本设计年处理矿量680万吨，年产铜、锌金属4.2万吨，铁精矿35万吨，力争到2019年项目年处理能力达到1000万吨以上，实现年产铜、锌金属5.8万吨、铁精矿59万吨的目标。

　　目前，首信公司当地员工占96%，在物流、加工、机械制造、物资供应、生活保障等方面带动2000多人就业。公司所在的伊卡大区主席费尔南多在投产仪式上对首信公司惠及当地发展深表谢意。

　　首钢秘铁是进入秘鲁较早的企业，25年来，首钢秘铁采购的国产设备达5亿美元。记者去年底在该公司采访时，看到的大型设备就有六七种之多，如太原重工的大型电铲，自2008年以来首钢秘铁已累计采购6台，总价值约2000万美元，极大地推动了太原重工的设备出口。首钢秘铁总经理孔爱民在接受本报记者采访时表示：“作为中国在南美投资的首家矿企，我们愿作中企走出去的‘领头羊’，为中秘产能合作创造条件。”

　　在尾矿处理合作方面，首钢秘铁选择了国内企业白银集团。实际上，首信公司是白银集团直接投资合作建设的第一个国际项目。尾矿项目的投产，使白银集团不但获得了弥足珍贵的海外工作经验，而且也拥有了在南美洲进一步实施国际化经营的桥头堡和良好外部环境。以此为依托，白银集团2016年2月在秘鲁注册成立了富尔多纳公司，从事有色金属、矿产品及其他贸易、选矿技术咨询服务等。白银集团董事长廖明透露，目前该集团已与秘鲁能矿部达成了3个深度合作开发意向。

　　首信公司发扬了首钢秘铁传统，也带动了多家中企和研究机构走进秘鲁，如选矿设备制造业的中信重工、电器生产业的天水长城电气、设计科研单位的西北矿业研究院等30多家企事业单位。中国交建2015年11月中标首信公司项目合同额2659万美元，包括各类相关设备、管线及其配件、控制阀门、辅助工程管道等的制造和安装，中国交建从此正式进入了秘鲁市场。

　　尾矿处理是世界性难题。本报记者在采访中了解到，首信公司创造性地克服了诸多难题，代表性的有三：

　　一是设备到位难。所有设备均要从中国运输，距离远(18000公里)、数量大、中间环节繁多，运输保管难度大，还有一些所需急缺物资、小配件当地采购相当困难。对此，首信公司采用了加大提前量的做法，比如有些设备采购提前量从3个月提前到半年甚至更长时间，保证了生产之需。

　　二是进度协调难。项目共划分为6个标段，由中秘两国的5个建设单位同时交叉立体施工，互为条件、相互衔接，在中西语言不通、技术规范标准不统一的情况下，协调难度加大。与此同时，两国的工作理念也有所不同：中方团队善于创造性地开展工作，秘方团队则恪守步骤程序，不同的管理文化、制度、观念使得各标段对接起来十分吃力。为此，首信公司有针对性地编制了中西文工作手册，员工人手一册，同时约定了一些常用手语，大大减少了多次语言转换导致的理解困难。

　　三是业务培训难。鉴于设备全部来自中国，首信公司将工作前期重点放在对秘方员工进行岗前操作培训，按照设备说明书认真讲解设备的性能、特点与操作事项。但囿于语言不同、文化差异和缺乏对中国生产设备的操作经验，秘方员工操作难以到位。对此，首信公司又及时进行一对一的岗位二次培训，为投产运营打下了坚实的基础。

　　秘鲁国立圣马尔克斯大学经济研究所所长阿基诺在接受本报记者采访时表示，“世上没有绝对的垃圾，只有放错位置的资源”。作为秘鲁国内第一个尾矿加工项目，首信公司为秘鲁深化循环经济、变废为宝、绿色环保建立了先例，也为中秘在“一带一路”倡议下推进多种形式国际产能合作提供了范本。

　　欧华律师事务所合伙人Carlos Nunez在“2017中国-拉美投资商机论坛”上就秘鲁投资机遇和可能遇到的法律问题进行了深入分析。

　　秘鲁宏观经济指标表现强劲，尽管商品繁荣期已过，但秘鲁设法实现了国内生产总值的正增长。2000年-2016年平均国内生产总值增长率5.1%，居拉美各主要经济体之首。2017年增长预测值3.5%，继续领跑拉美各国。该国2017年公共债务占国内生产总值的24.5%，财政赤字逐渐减小，真实增长正在恢复。

　　Carlos指出，秘鲁形成了系统的外国投资保障框架，其中包括无歧视待遇、几乎所有行业不限制外资进入、资本可以自由流动、不限制从本地获得股票、可自由获得内部和外部信贷等重要条目，同时反垄断框架的细化也将进一步促进良性的市场竞争。基于这样一套负责任的经济政策，秘鲁在今年二月份发布的穆迪评级中获得A3评级，并据世界银行2017年营商环境报告，秘鲁在拉美地区经商便利化排行榜上排名前三。

　　2008年起，秘鲁政府陆续发布法案，逐步实现公私合作关系合并、与国际标准接轨以及打击腐败、提高透明度以提高项目质量。

　　秘鲁资源丰富，产能充沛，始终在金属出产方面占据领导地位，是铜、银、锌、金和铅最大的产出国之一。近年来，矿业基础设施项目的投资已明显增加。2015年，投资总额达到75亿美元。目前有48个优先开采项目。其中6个正处于扩能阶段，14个的环境影响研究(EIS)已获得批准或者正处于施工阶段，4个的EIS已提交，另外24个正处于勘探阶段。

　　秘鲁房屋建筑行业的私募投资非常活跃。在利马和秘鲁的其他主要城市，有几个项目正在开发集合住宅、写字楼和商业中心。由于写字楼和商业中心在该地区和利马周边地区的覆盖率仍然很低，所以写字楼和商业中心的建设领域有很大的增长空间。据秘鲁商业中心和娱乐协会(ACCEP)统计，截至2013年底，全国的商业中心有83处，其中54处位于各个省份，另外29处位于首都利马。这些商业中心总共有5512间店铺，其带来的销售总额为67亿美元。

　　秘鲁发电项目中也有很多值得关注的投资机会，既包括现有发电设施的扩张，也包括新发电站的建设。电力输送和分配项目也具有相当潜力。目前，能源项目的总投资有69%是发电投资，5%是电力输送，16%是配电。据美国地质调查局在2013年所做的一项调查显示，其总共拥有165377兆瓦的水利发电潜力。风力发电潜能为77000兆瓦。太阳能发电潜力约为每天6.0kW.h/m2，主要集中于沿海地区。不过目前对于风能和太阳能的开发利用都处于较低水平。

　　秘鲁之所以成为观测资源冲突政治的最佳对象，与其国家特性密切相关。

　　首先，秘鲁的经济地理优势明显，是典型的资源富矿集中之地。秘鲁位于南美洲西部，濒临太平洋(601099,股吧)，安第斯山脉贯穿南北，历来以丰富的矿产资源闻名于世，是世界十二大矿产国之一，主要拥有铜、铅、锌、银、铁和石油等资源。其中，秘鲁的金、锌、锡、铅的产量位居拉美首位，铜、银、锌和铅的产量位居全球第三。

　　这种由地缘形成的比较优势让秘鲁政府很难摆脱“坐享天成”的诱惑。资源开发成为推动秘鲁经济增长的主要支柱，这种依赖性在过去二、三十年间表现尤其明显。1990年藤森(Alberto Fujimori Fujimori)就任总统后，启动以自由市场为特征的改革方案，其核心是减少政府对经济的行政干预，实行全面私有化。此外，政府积极修改法律，鼓励外商投资石油、天然气和矿产等能源开采领域，希望以此增加国家财政收入。在这种政策推动下，资源开采业得到迅速发展，其占GDP的比重逐步提高。到目前为止，秘鲁近62%的出口产品为矿产品，矿业收入占GDP的比重接近15%。而矿业开发也大多由外资企业进行，其中，中国企业在秘鲁的矿业投资额度名列各国之首，达到225亿美元，几乎是位居随后三位的美国、加拿大和秘鲁三国的总和。

　　其次，秘鲁是一个拉美特征显著、美洲文化传统浓厚的国家，其土著居民占全国人口的比重接近50%。这是秘鲁的第二大国家特性。尽管在拉美，印欧混血人口是大多数国家的主体，但在秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚等国，印第安人口的比例却相对较高，秘鲁更是其中的典型。这种人口结构意味着，一方面历史的传承和印痕不会轻易地被抹去，另一方面浓厚的印第安文化将对国家发展进程产生程度不等的影响。殖民地时期，西班牙殖民者在矿区实行米塔(mita)制(强制劳役制度)，由此导致对印第安民族的大肆剥削。米塔制要求印第安村落提供1/7的男性成人劳动力轮流到当时隶属秘鲁总督辖区的世界银都波托西等矿区劳动。这种矿业活动的影响至今存在于安第斯文化中。这就可以解释当前的矿业开采活动为何继承了历史的负面印象，在印第安人的认知中，采矿就是要剥削印第安民族，掠夺国家财富，和历史上的殖民者没有什么两样。

　　这种刻骨铭心的认知源于客观现实的真实反应。印第安人主要居住在资源富集地区，却长期处于贫困之中。在秘鲁15%的赤贫人口中，有71%是居住在乡村的土著居民。资源为秘鲁经济发展提供了源源不断的动力，经济增长的成果却鲜少惠及资源所在地原住民，这跟土著居民在资源开发过程中所处的被动角色密不可分。土著居民的这种相对剥夺感激发了他们极大的不满，很容易触动土著居民与企业之间的矛盾和冲突。

　　社会冲突，特别是围绕资源引发的社会冲突在秘鲁并不新鲜，但2004年以来，资源冲突的频率和烈度都增加了，其数量从2004年的50起发展到2011年的近250起。这表明公众愈发没有耐心，愈发不重视通过和平渠道主张社会需求。

　　在秘鲁，似乎已经形成了一种“投资铁律”，即谋求开发性投资的海外企业都不同程度地遭遇资源冲突的烦恼。例如，在皮乌拉大区，加拿大曼哈顿矿业公司投资4.05亿美元的坦波格兰德多金矿因与当地居民发生冲突而放弃开发。该公司1999年获得矿业开采许可后，计划在居民区附近建立露天矿，但这潜在地会污染当地水资源，影响原住民的生活。结果，尽管公司允诺将当地8000居民迁移至附近新城，但原住民仍未放弃抵抗。当地居民自发组成“防卫阵线”与利马的非政府组织联手发起公投，竟有98%的原住民反对曼哈顿矿业公司在此开矿。该公司无视公投结果，造成冲突进一步升级。在国内外舆论的压力下，秘鲁政府最终被迫撤销了赋予曼哈顿矿业公司的开采许可。

　　乐于且善于“野战”的中国企业很大程度上并没有获取“他山之石”，也没有汲取前车之鉴。过去15年间，至少有近20家中国公司投资秘鲁的矿业和能源项目，资源冲突引发的非商业风险，导致在秘鲁的中资项目一波三折。首钢秘铁可谓是中国投资拉美资源业的先驱。从20世纪90年代进入秘鲁以来，首钢秘铁深陷“劳工纠纷”泥潭，不仅蒙受大量经济损失，还严重损害了企业的社会形象。在秘鲁人的印象中，首钢对工会态度强硬，没有意识到尊重当地工会的权利。同样，紫金矿业(601899,股吧)在秘鲁的白河铜矿项目也深受资源冲突的困扰。早在紫金矿业2007年购买该矿股权之前，当地原住民已经与矿业公司发生过冲突。而当紫金矿业接手白河铜矿时，中国员工不了解当地原住民的想法，也不了解之前发生的资源冲突，缺乏改善与原住民关系的动力和努力，结果原住民与企业的矛盾加深、冲突升级。至今紫金矿业仍未赢得当地的“民心”，资源冲突的风险仍然存在。

　　资源冲突带来的社会副产品是政策的改变和新规范的形成。社会学家科塞(Lewis Coser，1913~2003)认为，“冲突可能导致法律的修改和新条款的制定，而新规则的应用则导致围绕这种新规则和法的实施而产生的新的制度结构的增长”。无疑，这种新制度和新规则的形成意味着企业的准入门槛和成本都提高了，它在给企业带来风险和压力的同时，也在另一种意义上制造了积极的社会效果。

　　例如，受资源所在地居民因不满政府对企业征税透明度而产生冲突的影响，秘鲁于2006年正式加入采掘业透明度行动计划(EITI)，成为美洲第一个加入该组织的国家。这一举措有效提高了秘鲁政府资源收入管理的透明度与政府的信任度，从而降低了企业的政治和信誉风险。

　　加西亚(Alan Gabriel Ludwig García Pérez)执政期间，政府推行“团结人民矿产计划”，共有40家企业参与其中，同意自愿将企业利润的3.75%投资到基础设施建设中去，以此来替代意外利润税。同样，乌马拉(Ollanta Moisés Humala Tasso)总统领导的政府也推行“公共工程税收优惠计划”来鼓励企业承担社会责任，投资所在地基础设施建设，改善当地居民生活环境。这些措施都激励企业把利润的一部分回报给所在地居民，从而减少与他们的摩擦。此外，原住民越来越强的政治参与意识与表达意识促使政府建立企业与原住民的沟通和协商渠道，如“圆桌对话”机制和“预先咨询法”等。

　　尽管针对秘鲁资源冲突背后的原因有不同的解读，但从根本上来说无外乎物质性冲突和非物质性冲突。科塞认为，物质性冲突源于权力、地位的不平等与资源的分配不均;非物质性冲突主要源于价值观念和信仰的不同。在物质性冲突中，当不平等系统中的下层成员越怀疑现存的稀缺资源分配方式的合法性，他们就越可能起来斗争。原住民作为从资源中获取利益相对弱势的一方，在这个不平等的系统中属于下层成员。秘鲁资源开采业就是如此。而且，有些地区历来以农业为生，当地居民认为新开发的矿业对其威胁巨大，因为矿业会夺走其赖以生存的土地和水资源，破坏其原有的生存方式。当他们对资源利益分配的合理性产生怀疑，并感到自身利益严重受损之时，会提出自己的利益诉求并付诸行动。

　　但更多的时候，秘鲁的冲突集中于非物质性冲突，这恰恰源于秘鲁的第二个国家特性。秘鲁是一个印第安人口比例相对较高的国家，保留了相当程度的印第安文化传承。印第安人长期秉持的“美好生活”(buen vivir)理念，这与企业的“资源榨取主义”截然不同。原住民与企业产生冲突相当程度上在于二者价值观的差异。

　　“美好生活”哲学起源于安第斯山脉克丘亚族印第安人的生活理念，并深深扎根于印第安人的世界观中。该理念认为，人类从来不是土地和资源的主人，因而无权为谋求私利无节制地掘取资源，其核心是“和谐”，强调人与自然和谐相处，认为跟经济发展相比，应优先考虑环境保护。这种传统理念至今深入人心。美洲晴雨表(Americas Barometer)最新发布的拉美环境态度调查报告也充分证实了这一点。报告发现，秘鲁约50%民众愿意牺牲经济增长来保护环境，且农村居民比城市居民更加支持环境保护态度。这意味着，甚至，特别是秘鲁的穷人更加持有环保理念，宁愿发展慢一些，也不愿意无节制的开发。当声音不被倾听，呼声不受重视，抵抗是他们最后的选择。秘鲁人民保护署的报告显示，在所有类型的冲突中，社会环境冲突一直占有最大比例。例如，根据该机构2015年5月的最新报告，在当前秘鲁发生的211起社会冲突中，由环境问题引起的冲突为143起，所占比例高达67.8%，远高于其他类型的冲突。

　　除了环境意识，“美好生活”哲学还强调印第安人的政治参与权利，他们看重参与的过程，认为参与决策是其生活的一部分。然而，印第安原住民在资源开采活动的决策过程中没有太多话语权，更没有否决权，这与“美好生活”理念要求的政治参与权相背离。科塞认为情感唤起与卷入对社会冲突起到推波助澜的作用。“美好生活”的共同价值观正是印第安人普遍抵抗之下情感共鸣。

　　基于上述所分析的秘鲁的两大国家特性，即资源丰富且集中于印第安人居住区，以及印第安人口比重相对较高，导致进行资源开发性投资在一定条件下更容易引起社会冲突。这不仅危机国家治理能力，同时给外资企业投资带来一系列有形和无形的损失。但是，现有案例也证明，冲突并不是不可避免或减少的。对中国企业而言，要实现可持续性的开发性投资，实现企业、政府和当地民众间的三赢，事先做好充分的功课或能降低冲突的烈度，最大程度减少冲突给企业带来的影响。

　　首先，要懂地方政治及其文化。秘鲁的投资环境风险不仅包括其法律和环境标准诸方面，更多时候是一种族群文化和族群政治的风险。中国企业在秘鲁进行开发性投资之前应充分做好事前调查，这既包括对秘鲁相关法律法规、环境标准的调查，也包括对资源所在地土著族群生活习惯和文化思想的调查，其中，后者尤其为中国企业所忽略。只有充分了解当地居民的生活哲学，才能观测其背后的行为动机和行动模式，形成良好的互动关系，从而减少资源冲突的发生。

　　其次，履行企业社会责任并乐于和善于宣传。企业社会责任的实现不仅能够增强企业形象，促进同当地社区的关系，还可以有效减少资源冲突。中国企业在秘鲁进行资源开发的同时，应分出一些财力和精力担当起当地基础设施和公共服务建设的责任。不仅如此，还要积极地利用本地媒体将这种责任进行充分、公开的宣传，这样企业的社会责任才能“发乎声，得其效”。

　　再次，由于投资开发型企业很容易被扣上“资源掠夺者”和“环境破坏者”的帽子，因此中国企业要在遵守当地环保标准的基础上，努力增强企业的透明度，定期向当地社会披露企业在环境治理和社区建设上的资金支出及成效等。此外还需要主动与媒体和NGO沟通，建立透明对话机制，及时传递企业的声音，树立开明、开放的企业社会形象。

　　根据中国证券报、环球财经、人民日报采编【版权所有，文章观点不代表华发网官方立场】