“引进来”与“走出去”是我国开放战略的“一体两翼”

郑瑟

　　“引进来”与“走出去”是我国开放战略的“一体两翼”。积极利用外资和引导规范对外投资，是当前深化对外开放战略的重要政策取向，这一点毫不含糊。

　　近日，国务院发布《关于促进外资增长若干措施的通知》，并转发国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》。这两个文件被看作是当前我国全面深化对外开放战略的重要政策宣示，也是具体的行动指南，对于促进经济健康稳定发展具有重要意义。

　　对于“引进来”而言，文件通篇贯穿高度重视的态度，明确积极利用外资是我国对外开放战略的重要内容，并从进一步减少外资准入限制、制定财税支持政策、完善国家级开发区综合投资环境、便利人才出入境、优化营商环境等五大方面为做好外资引进工作提供保障。这是一个十分全面、具体的政策保障措施。

　　进一步减少外资准入限制是扩大对外开放的重要指标。文件规定全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，要求尽快在全国推行自由贸易试验区试行过的外商投资负面清单，进一步增强投资环境的开放度、透明度、规范性。同时，明确进一步扩大市场准入对外开放范围。

　　境外投资者持续扩大在华投资，需要税收政策的直接“刺激”。文件明确对境外投资者从中国境内居民企业分配的利润直接投资于鼓励类投资项目，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税等。同时，加快试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，优先保障上述区域符合条件的重大项目融资需求。

　　充分赋权国家级开发区是吸引外资的重要抓手。例如，充分赋予国家级开发区投资管理权限，支持国家级开发区开展相对集中行政许可权改革试点;允许各地在符合经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，对国家级开发区利用外资项目所需建设用地指标予以优先保障，做到应保尽保等。

　　积极引进高端人才为我所用，是新时期建设创新型国家的一项重要战略。文件采取措施便利人才出入境，在全国实施外国人来华工作许可制度，采用“告知+承诺”“容缺受理”等方式，为外国人才办理工作许可提供便利。2018年，制定出台外国人在中国工作管理条例，建立标准统一、程序规范的外国人才来华工作许可制度。而在2017年下半年，制定出台外国人才签证实施细则，完善外国人才评价标准，扩大发放范围;放宽外国人才签证有效期限，对符合条件的外国人，签发长期(5年至10年)多次往返签证，并可凭该签证办理工作许可、申请工作类居留证件。制定出台外国人永久居留管理条例，明确外国人申请和取得永久居留资格的条件和程序。

　　优化营商环境是吸引外资的重要“软件”。文件提出清理涉及外资的法律、法规、规章和政策性文件，推动限期废止或修订与国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款。完善中央及地方外商投资企业投诉机制，协调解决境外投资者反映的突出问题，加大对外商投资企业享有准入后国民待遇的保障力度，努力营造统一开放、竞争有序的市场环境等。

　　值得注意的是，文件将完善外商投资企业知识产权保护作为软环境建设的一项重要内容。针对网络侵权盗版、侵犯专利权、侵犯商标专用权等知识产权问题开展集中整治，强化司法保护和行政执法，加大对侵权违法行为的惩治力度。这既是一项常态工作，也是对一些发达国家指责或“调查”的回应。

　　文件强调，保持外资政策稳定性、连续性，地方各级人民政府要严格兑现向投资者及外商投资企业依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资等活动中依法签订的各类合同。

　　应当说，文件就“引进来”过程中出现的种种疑虑、瓶颈以及某些方面失序的情况作出全面回应，既为外资投资中国给予明确欢迎的态度，同时，也明确外资引进时要更加重视“质”的提升，而不是简单地把“量”做上去。这是一个重要转变，也是一把重要的尺子，内外都可以“量”出来。

　　近年来，我国企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。与此同时，当前国际国内环境正在发生深刻变化，我国企业开展境外投资既存在较好机遇，也面临诸多风险和挑战，有必要加强宏观指导，有效防范各类风险。

　　“走出去”的主体是企业，按照商业原则和国际惯例开展境外投资，在政府引导下自主决策、自负盈亏、自担风险是基本原则。

　　作为政府来说，要创新体制机制，提高境外投资便利化水平，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，坚持以备案制为主的境外投资管理方式，在资本项下实行有管理的市场化运行机制，按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向，并充分考虑投资目的国国情和实际需求，注重与当地政府和企业开展互利合作，创造良好的经济社会效益，促进互惠互利、合作共赢，这是获得当地民众和政府支持的重要基础和条件。

　　同时，必须切实防范风险。政府要积极做好境外投资事前、事中、事后监管。文件从鼓励、限制和禁止类境外投资项目进行分类清单管理，让企业在选择“走出去”时做到心中有数，一目了然。

　　从鼓励类来看，支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级;重点推进有利于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通的基础设施境外投资;稳步开展带动优势产能、优质装备和技术标准输出的境外投资等。

　　从限制来看，主要是对背离我国和平发展外交方针、互利共赢开放战略以及宏观调控政策的境外投资项目要加以限制，明确对房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资，以及在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台进行限制。这是一个明确而具体的“限制清单”。同时，对于使用不符合投资目的国技术标准要求的落后生产设备开展境外投资;不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资明确限制，这表明我们以高标准输出，以实现互利共赢目标。

　　从禁止类来看，主要针对参与危害或可能危害国家利益和国家安全等的境外投资行为。比如，涉及未经国家批准的军事工业核心技术和产品输出的境外投资;运用我国禁止出口的技术、工艺、产品的境外投资;赌博业、色情业等境外投资;我国缔结或参加的国际条约规定禁止的境外投资等等。

　　对于这些对外投资项目，需要实施分类指导，完善管理机制，提高服务水平，强化安全保障，确保取得实效。

　　一直以来，境外投资对我国经济的发展都有着不可或缺的作用。例如，借助逆向投资过程中的技术外溢效果，境外投资可以直接促进中国新兴产业的成长和壮大。“境外投资为带动相关产品、技术、服务‘走出去’，促进国内经济转型发展，深化我国与相关国家互利合作，推进‘一带一路’建设和国际产能合作发挥了积极作用。”国家发展改革委有关负责人对于处于当前背景下的境外投资补充了其作用。

　　所以，近年来，我国企业境外投资步伐在明显加快，规模和效益也显著提升。商务部数据显示，2016年中国境外投资者全年共对全球164个国家和地区7961家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资1.1万亿元，同比增长44.1%。

　　需要指出的是，尽管我国境外投资发展趋势向好，但也存在一些问题。比如，一些企业未能准确把握国家“走出去”战略导向，开展境外投资缺乏系统规划和科学论证，盲目决策，后续经营困难，造成较大损失;一些企业将境外投资重点放在房地产等非实体经济领域，不仅未能带动国内经济发展，反而导致资金跨境流出大幅增加，冲击我国金融安全等等。

　　为此，我国出台《意见》，以期进一步引导和规范企业境外投资方向，促进企业合理有序开展境外投资活动，防范和应对境外投资风险，推动境外投资持续健康发展，实现与投资目的国互利共赢、共同发展。

　　其中，在改革方面，《意见》提出，创新体制机制，提高境外投资便利化水平，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，以备案制为主的境外投资管理方式，在资本项下实行有管理的市场化运行机制，按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向。

　　在商务部研究院国际市场研究所副所长白明看来，《意见》的出台基本上体现出分类指导、分级指导的思想，将前段时间的做法加以规制化，特别是我国对外投资经历了从无到有、从小到大的发展阶段后，现在更应该把高水平的投资放在首位。

　　事实上，对于我国企业的非理性对外投资，国家也早有察觉。今年早些时候，商务部副部长钱克明在国新办举行的新闻发布会上就说：“去年一些企业非理性对外投资问题比较突出，针对这个问题，我们会同相关部门开展了真实性、合规性审核，指导对外投资的企业增强风险防范意识，促进对外投资健康规范发展。”

　　据商务部数据可知，2017年1—7月，我国境内投资者共对全球148个国家和地区的4411家境外企业新增非金融类直接投资，累计实现投资572亿美元，同比下降44.3%，非理性对外投资得到进一步有效遏制。在对外投资的行业流向上，房地产对外投资同比下降82.1%，占同期对外投资总额的2%;文化体育和娱乐业对外投资同比下滑82.5%，占同期对外投资总额的1%。

　　以此来看，我国境外投资逐渐开始走向理性、健康。可无法否认，还会有一些资金出逃等非正规投资的问题出现。因此，《意见》详细规定了境外投资的鼓励、限制、禁止领域，自然能够“有规矩、成方圆”。

　　我国鼓励境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级。

　　白明认为，对于“一带一路”等方面的合作，我们已经做了不少工作。现在主要是盲目投资，怎么区分界限。

　　关于限制类境外投资，《意见》考虑明确了五类限制开展的境外投资活动。“需要强调的是，近年来房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域境外投资出现了非理性倾向，部分企业频频出手、大额收购，引起了市场和舆论的广泛关注。《意见》将此类境外投资纳入限制类，并要求相关主管部门实行核准管理，就是为了强化政府的政策引导，提示企业审慎参与。”国家发展改革委有关负责人指出。

　　禁止开展的境外投资，《意见》也给出了五类，包括运用我国禁止出口的技术、工艺、产品的境外投资;赌博业、色情业等境外投资等。

　　为了尽快落实，《意见》还给出了多重保障，“投资黑名单”将出台。《意见》提出将加强境外投资真实性、合规性审查，防范虚假投资行为，同时提出了建立健全境外投资黑名单制度、部门间信息共享机制、国有企业境外投资资本金制度等一系列制度，优化境外投资管理政策框架，科学有效防范各类风险。

　　另外，国家发展改革委有关负责人表示，按照“放管服”改革要求，我们正在抓紧制订新的企业境外投资管理办法，做好与《意见》的有效衔接。

　　“发展改革委正在会同有关方面积极推进《境外投资条例》立法工作，为《意见》的落实提供法律保障。此外，其他有关部门也将根据《意见》的要求，抓紧制定并出台相关配套政策措施。”该负责人说。

　　过去的5年，我国在完善法治化、国际化、便利化的营商环境方面取得了突出成绩。外商产业投资限制措施和各类审批事项大幅减少，企业成本降幅显著，知识产权保护明显改善。

　　5年来，中央深改组多次召开会议，研究开放发展大计，并审议通过了多个有关开放的重要文件。2016年年中，广东东莞市、上海浦东新区等12个构建开放型经济新体制综合试点试验地区实施方案完成报备，标志着构建开放型经济新体制综合试点试验工作全面启动。

　　今年年初，国务院发布了“扩大对外开放积极利用外资”的文件，支持内外资同等享受“中国制造2025”等国家战略政策措施。8月初发布的《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》涉及进一步减少外资准入限制共12个重点领域，列出了22项措施，原则上都要在9月底之前出台相关政策。在减少限制、税收支持、政策连续稳定、完善法律体系和放管服改革以及调动地方政府积极性方面都展现出了新亮点。

　　5年来，我国自贸试验区总数已经达到11个，形成了东中西全方位制度创新的开放格局。6月6日，国务院又印发了2017年版的自贸试验区外商投资负面清单，减少了27项限制性措施。外资领域“放管服”改革也在深入推进，投资便利化程度不断提高。

　　5年来，我国坚持对外开放的基本国策，以改善营商环境为重点内容，出台了一系列政策并取得了明显成效。在市场准入方面，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。这为改善营商环境指明了方向。在简政放权方面，2015年我国提前实现了减少三分之一行政审批事项的目标，2016年又减少165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项。在降低生产成本方面，全面推进“营改增”、清理整顿涉企收费、完善价格形成机制、提高物流运输集约化水平等一系列“降成本”措施，现已初见成效。

　　在过去5年中，中国推动“走出去”的最重大举措，莫过于“一带一路”倡议的提出和建设的推进。这是中国着眼人类和平发展的共同梦想，提出了充满东方智慧的中国方案。倡议提出以来，得到了国际社会的热烈反响和广泛赞誉。

　　国家主席习近平2013年9月份在出访中亚期间，首次提出共建“丝绸之路经济带”，同年10月份，又提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”，这二者共同构成了“一带一路”重大倡议。去年3月份，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，从主要原则、建设主线和建设方向等方面提出了共建“一带一路”的顶层设计框架。2016年3月份，国家“十三五”规划纲要正式发布，“推进‘一带一路’建设”成为其中专门一章。今年5月份，中国成功主办了“一带一路”国际合作高峰论坛，与会各方达成了270多项具体成果，推动“一带一路”建设迈上新台阶、进入新阶段，为解决当前世界和区域经济面临的问题、推动经济全球化进程，注入了强大的动力和正能量。

　　“一带一路”提出至今，在发展中完善、在合作中成长，在各方面都取得了不少重要的早期收获成果，目前已形成了各国共商共建共享的合作局面，为相关国家和地区注入了新的增长动力，并开辟出共同发展的巨大空间。

　　在过去5年中，推进国际产能合作，是推动新一轮高水平对外开放、增强国际竞争优势、推动产业企业“走出去”的重要内容。当前，我国对外开放已经进入新阶段，推动装备、技术、标准、服务“走出去”，打造中国制造金字品牌，有利于统筹国际国内两个大局，提升开放型经济发展水平，实现从产品输出向产业输出的华丽转身。

　　国际产能合作更是共建“一带一路”的重要途径和重大举措。近年来，中方以“一带一路”倡议为统领，同相关国家一道推动产能合作取得了丰硕成果。概括起来，主要有四个方面:在双边层面，中方同哈萨克斯坦、马来西亚等多个国家签署了产能合作有关文件，把产能合作纳入机制化轨道，与有关国家对接规划和项目，共同为企业间合作穿针引线、铺路架桥。在多边层面，中方积极参与和引领区域、次区域合作，推动发表《中国—东盟产能合作联合声明》《澜湄国家产能合作联合声明》等重要文件，与有关国家共同谋划产能合作的重点领域和重大项目，加快形成开放包容、多方共赢的合作格局。

　　重大项目迅速批量落地。中国高铁、核电“走出去”的第一单都落在“一带一路”相关国家，印尼雅万高铁已签署商务合同并将全面进入施工阶段，巴基斯坦卡拉奇2号核电机组项目顺利开工。一批相关国家亟需、采用中国装备和技术的钢铁、有色金属、建材等领域重大项目稳步实施。

　　支撑体系不断完善。截至2016年底，中国国家开发银行和中国进出口银行在相关国家发放贷款超过1100亿美元;中国出口信用保险公司承保相关国家出口和投资超过3200亿美元，对产能合作重大项目应保尽保。中方与相关22个国家签署了总额超过9000亿元人民币的本币互换协议，推动产能合作与人民币国际化相互促进。

　　投资环境逐步改善。中方不断深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，提高企业对外投资便利化和规范化水平。截至2016年底，中方与53个沿线国家签署了双边投资协定，与54个相关国家签署了避免双重征税协定，并且积极商签标准化合作协议、签证便利化协议等各类合作文件,促进资本、技术、人员等要素有序流动和优化配置，共同为企业开展产能和投资合作营造良好环境。

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