全面依法治国是国家治理的一场深刻革命

郑瑟

　　由中国行为法学会金融法律行为研究分会、西南政法大学法学院主办，中国新兴建设集团重庆分公司承办的“中国行为法学会金融法律行为研究分会2017年年会暨金融安全与法制建设学术研讨会”在重庆市兴办。中国行为法学会副会长、中国人民公安大学原副校长李文燕、中国行为法学会副会长、金融法律行为研究会会长朱小黄、中国行为法学会金融法律行为学会副会长、中国长城(6.820, 0.09, 1.34%)资产管理公司原董事长张晓松，以及全国部分高等院校、科研机构、行政和政法机关及来自产业律师的专家学者和其它代表共140人参加了会议。

　　中国行为法学会副会长、中国人民公安大学原副校长李文燕致欢迎词，他指出本次会议是落实贯彻十九大及其精神的重要举措，金融是国家的命脉，是现代经济的核心，此次会议的召开必将推动金融安全与法治建设理论研究和司法实战深入开展，为金融安全更好开展提供了强大的智力支持。

　　西南政法大学法学院院长梅传强指出：本次会议在西南政法大学召开，充分体现了中国行为法学会金融法律行为研究分会对我校的重视和肯定，也是落实贯彻十九大精神和总书记系列讲话的重要表现，西南政法大学源远流长，底蕴丰富，承办此次会议是我校的夙愿，我校将以此大会为契机，学习借鉴与会代表的研究成果，丰富经验和才智，推动我校各项工作再上新台阶。

　　中国行为法学会副会长、金融法律行为研究会长朱小黄详细介绍了一年以来的各项工作。他指出，目前金融安全工作形势刻不容缓，要充分利用好刑事手段在调整经济关系的作用。在下一步工作中，要进一步结合十九大工作报告精神，深刻领会习近平总书记关于当前金融工作的重要讲话内涵和具体要求，加强自身建设，发挥好自身职能作用，构架联系，沟通广大法律工作者，构建起为大众服务的平台，为我国经济社会健康发展作出应有的贡献。

　　他强调，新时代金融安全工作的推进应当多向发力，多层次推进，必须率先把握全面加强党对金融工作的领导，全面依法治国总要求，全面回应群众关切。围绕这些主要理论和实践，首要从事金融安全的法学法律工作者深入研究，立足实践，建言献策。他强调，中国行为法学会金融法律行为研究分会应坚持正确的发展方向，立足实际，深入学习贯彻十九大精神，把学习的成果转化为理论研究的动力，为发展中国特色社会主义法治贡献智慧和力量。

　　“健全金融法治体系”是习近平总书记在全国金融工作会议上明确提出的重要思想，虽然十九大报告没有出现“金融法治”四个字，但仔细领会习近平总书记在十九大报告中有关全面深化改革、全面依法治国和深化金融体制改革、加强金融监管等内容的表述，回顾习近平总书记在全国金融工作会议上的讲话，根据习近平总书记的认识论和方法论，我们认为十九大报告精神与金融法治密切相关。

　　对于十九大报告有关金融法治的内容，不能仅仅看有没有“金融”两个字，也不能光盯着“法治”两个字。十九大报告在全面深化改革部分内容中就强调，要着力增强改革系统性、整体性、协同性。我们理解习近平总书记任何一个思想，都要放到整体、系统、协同的角度去理解。

　　首先，习近平总书记反复强调要蹄疾步稳推进全面深化改革。既然是全面，就必然包含各个方面，金融、法律等都在其中。在全面深化改革过程中，要坚决破除各方面的体制机制弊端，包括金融、法治方面的体制机制弊端，建立新的符合人民对于美好生活追求的体制机制。

　　过去5年，改革的系统性、协同性、整体性等不断增强，重要领域、关键环节改革取得了突破性进展。改革主体框架已经形成，这其中自然包括金融、法治的主体框架。习近平总书记高度重视国家治理体系和治理能力建设，“国家治理现代化”是他提出来的一个目标。金融是现代经济的核心，在有关全面深化改革的新部署中也是一个重点。

　　其次，十九大报告提出全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党是领导一切的，十九大报告提出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。立法、执法、司法、守法各个环节都有要求。法治政府、法治国家和法治社会各个层次都要推进，中国特色社会主义法治体系日益完善。这些内容突出体现了习近平总书记的系统思维。下一步，我们要全面深化改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这样才能充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，推进实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

　　再次，十九大报告关于金融的内容，主要放在建立现代经济体系中论述。深化改革主要是指体制改革，加快完善社会主义市场经济体制。“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济的能力”。要解决当前金融“脱实向虚”、资金空转问题，必须让金融为实体经济服务，要“脱虚向实”。要提高直接融资的比重，促进多层次资本市场的健康发展。金融调控形成了双支柱调控框架，传统的货币政策要健全，宏观审慎的监管政策要加强。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，是十九大报告中提到的有关金融的主要方针。另外，十九大报告还提出要发展绿色金融，强调发展绿色消费和绿色生产的法律体系，也就是要用法治保障支持绿色金融发展。

　　根据十九大报告中有关深化改革、依法治国和金融监管的有关表述，结合习近平总书记在全国金融工作会议上的讲话，我们认为，当前，我国金融法治体系建设有如下五个方面应作为工作的关键着力点。

　　第一是加强金融消费者权益保护体系建设。在金融领域坚持以人民为中心就是坚持以金融消费者为中心，我国金融消费者权益保护现在已经提到了议事日程，但是还没有形成法规体系，对于金融消费者权利的保障是从经营者的角度来要求。参照发达国家的做法，可以成立金融消费者保护组织和制定金融消费者保护法，建立金融纠纷解决机制和金融消费者教育体系，以此更加有效地应对金融创新带来的冲击和金融消费者损失等问题。

　　第二是完善金融创新规制体系建设。当前，新科技革命带来的互联网金融、金融科技对于传统金融体系带来很大的冲击，出现了金融综合跨业发展趋势，金融创新更是层出不穷。平衡创新与风险，打破“一放就乱”“一管就死”的循环，必须加强制度创新和规制体系建设。既要防止“一放就乱”，及时规范创新带来的空白领域和交叉地带;又要防止“一管就死”，在互联网金融等风险整治结束后的长效机制建设中，让创新的活力与金融的稳定能够有效地结合与平衡。

　　第三是金融风险治理规范体系建设。十九大报告强调，完善金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。守住底线要有治理规范，要建立一套治理体系。建立这样一套体系，可以以互联网金融为重要试点，运用大数据、云计算、人工智能等技术，运用监管科技对风险进行及时监测、预警和处置，建立起基于技术创新的金融风险治理规范体系。

　　第四是金融监管的法律体系建设。原来基于分业经营进行分业监管，而在综合跨业发展趋势下必须重构有关的监管法律，还有一些监管法律已经落后，要及时修订完善。有些金融监管领域还有所不足，要加强立法补充。特别是对于一些新兴领域，要进一步完善和建立有关的金融监管法律制度，让金融监管者必须严格依法进行监管。

　　第五是金融机构要建立合规管理体系。国家的金融法律、法规、标准等，要落实到金融机构。金融机构要建立一套合规体系，不仅仅是建立一套合规管理规范，还要建立合规管理组织，要有专人来执行有关事务，让所有的工作、决策、管理、操作等全部都以合规为基准，并且与时俱进，进行动态合规管理。

　　国务院发展研究中心金融研究所原所长、中国金融四十人论坛资深研究员、中国金融学会副秘书长张承惠在绿法国际联盟首届金融资本市场发展与法律规制高峰论坛上发表了主题演讲，就资本市场的金融法制建设谈了三点感触。

　　第一，资本市场发展必须要有一个非常健全的金融法制体系。因为在资本市场，投资者不能用行政命令指挥市场，这一点已经被2015年的股市泡沫和随后的股灾所证明。所以我们必须要让投资者相信，这个市场是公平公正的。另外一点就是，资本市场是属于契约密集型的市场，因此交易更加复杂并伴随着道德风险，所以法律制度是否正确对资本市场的发展和影响极大。在资本市场法制体系的立法、执法、司法和守法四个环节中，最薄弱是立法环节。

　　第二，建设有利于中国资本市场发展的金融法制体制应该首先解决理念问题。如果理念不调整，这样的法律框架很难说是完整的。如果是保护投资者的话，那么重点是保护大投资者而不是侧重保护中小投资者。

　　第三，监管重点是规范交易行为还是规范交易机构?看起来，交易行为是交易机构做出来的，但实际上交易行为和交易机构并不能简单的被认为是一件事。在这种情况下就很容易导致监管分工不清楚，也容易导致监管空白。

　　“十三五”规划建议要求坚持“绿色发展”，并提出“发展绿色金融”，这不仅体现了对于经济向绿色低碳可持续方向转型的决心，也顺应了世界落实《巴黎协议》目标的呼声，推动实现气候、环境方面的全球合作。

　　一段时间里，在发展绿色金融的意愿上，政府和市场还存在一些偏差。如今，我们不仅看到了政府的推动，也看到了市场力量的努力。比如兴业银行杭州分行水资源利用与保护领域融资余额达到265亿元，已投入“五水共治”项目79个;互联网金融机构蚂蚁金服近日推出“蚂蚁森林”项目，为旗下支付宝平台4.5亿用户全面开通个人碳账户，发动个人参与减少碳排放。

　　但也应清醒地看到，要把“绿色金融”这盘大棋下好，我们还有一系列问题需要解决，其中最根本的，是要以法律形式把绿色金融制度确立下来。

　　我国绿色金融立法，以1995年人民银行颁布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》为开始，迄今已出台多部规章和规范性文件。但从实践情况看，仍存在立法层次低、责任归属不明确、操作性不强等缺陷。

　　由于我国尚未建立明确的绿色金融概念框架和统计意义上的详细定义，导致实践中存在诸多问题。比如，对绿色金融的狭隘理解，可能限制政策支持体系和市场实践的发展。再如，概念之间也可能存在冲突。由于绿色金融涉及的节能减排项目多属“两高”行业，致使银行开展绿色金融业务越多，在“两高”行业的信贷规模增长就越快，出现政策激励效果相互矛盾的现象。

　　当前我国绿色金融制度总体上停留在试点和政策层面，内容尚不完整，效能也难以充分发挥。要充分发挥绿色金融政策调控市场和保护环境的作用，就应当以法律的形式确立绿色金融制度，秉承“寓义于利”的理念，在投融资领域加强企业的社会责任，并与其他相关的环境经济法律相配套，最大限度发挥法律的规范和调控作用。

　　具体而言，在立法路径上，可以采取绿色金融促进法和金融法“生态化”并行不悖的方式。一方面，由全国人大出台绿色金融促进法，将现有绿色金融法规、政策转化升级为法律;另一方面，在对商业银行法、证券法和保险法等进行修改时，加入绿色信贷、绿色证券和绿色保险制度的相关规定。

　　在立法层级上，坚持中央立法为主导，同时鼓励各省市自治区人大根据上位法的相关规定，因地制宜制定相关促进条例，更有针对性地指导、促进本地区绿色金融创新和环境保护。

　　在立法内容上，需要明确绿色金融的定义和各主体的权利义务。可以借鉴发达国家的经验，按照民事责任为主，刑事、行政责任为辅的原则，进一步明确银行对所提供融资项目环境影响的法定审查义务，确立金融机构环境法律责任。同时，坚持限制性规范和鼓励性规范并举，既全面列举激励措施，包括但不限于利率政策、财税政策、授信额度等，又明确相关主体的法律责任。

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