实现城乡协调发展，形成城乡一体化发展新格局

郑瑟

　　2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)，提出进一步调整户口迁移政策，创新人口管理，统一城乡户口登记，全面实施居住证制度，保障农业转移人口及其他常住人口合法权益等。在这之后，各省基本都按照此指导意见分别进行了适合本省省情的进一步户籍改革，但整体上步调和思路相似。

　　时隔三年，笔者跟随公安部课题组对广东、浙江和黑龙江三个省份的户籍改革现状进行了调研。调研发现，各省基本都统一了居民户口登记，在城市完善了居住证制度，降低了城市落户门槛，解决了无户口人员落户问题，对流动人口和农业人口的公共服务覆盖持续扩大，财政在教育、失业保障、住房等方面都有相关资金支持;在农村大力推进了集体资产、承包土地和宅基地的确权工作。这些都反映了户籍改革的重大推进。其中在人口流出的黑龙江省改革力度尤其大，省会哈尔滨的落户条件也相当宽松;人口大量流入的广东和浙江相对而言人口承载压力较大，省会等大城市落户条件相对稍高。

　　但是与大力推进的户籍改革相反的是，农民到城市落户积极性在变小。黑龙江省公安厅近期组织全省各地市公安机关在本地各选取100名进城务工的流动人口开展进城落户相关问题的抽样调查。从调查所得分析结果来看：在3000名调查对象中，有落户城市意愿的1210人，占比为40.3%;现阶段不愿落户城市的1377人，占比为45.9%;今后也不愿意在城市落户的413人，占比为13.8%。总体看，不愿落户的比重接近60%。我们在浙江、广东对流动人口访谈得出的结论类似，如对广东省流动人口落户意愿抽样调查显示农村人口中愿意将户口迁移入城镇的也只占40.8%。而且，在调查中发现，往往一家人中只愿意部分人口迁入城市获得城市户口，比如一个家长带着孩子落户城市享受优质教育，另一个家长留在农村保留农村户口。

　　这种现象是农村利益特别是土地权益和农村户口挂钩以及城市权益目前对流动人口相对容易获取共同造成的。当前，和城市相关权益在逐渐弱化与户口捆绑相比，农村户口的相关权益反而在增多。随着国家支农惠农政策的不断加强，广大农民得到了实实在在的实惠，乡村户籍含金量较高，导致农村居民不愿意放弃乡村户籍。持有农业户口人员可以在所在村申请获得宅基地，可以承包村集体土地、林地，可以分享农村集体经济资产，还可以享受城市扩张时征地拆迁带来的各种补偿，以及可享受优惠的计划生育政策等等。特别是2008年以来，国家的“三免一补”及多项惠农政策相继出台，导致农业户口优势更加突出，拥有承包土地的农民每年都可获得一定数额的经济补贴，一些待遇、利益等是城市户口所无法享受的。

　　这种户籍所附加的待遇使得大部分农民愿意在城里务工经商而不愿意将户口迁往城市(镇)，从而自愿落户在城市(镇)农民并不很多。而且和农村户口相关利益越多，愿意落户在城镇的农民就越减少。2008年以来，“农转非”人员中大多数是城郊土地被征用的“失地”农民。目前哈尔滨市的农村土地确权普查、登记工作已经完成，但由于担心土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权得不到明确的政策保障，相当部分农民对转为城镇户口存在顾虑，以致部分农民即便已在城市买房常住也不愿将户口迁至城镇。浙江、广东的流动人口情况类似。我们可以把农村权益带来的农民落户城镇意愿下降称为“拉力”。

　　另外，居住证政策的推行使得在城市的外来流动人口领取居住证基本就可以享受城市的诸多基本公共服务，尤其是可以解决子女的入学教育问题，使得城市落户的需求不再十分必要。我们可以把这点称为农民落户城市的“推力”。从这点说，居住证政策和推动非户籍人口落户城市的政策目标之间存在矛盾之处。

　　“推力”和“拉力”合力使当前农村居民落户城镇意愿减小，要想进一步推进农民进城，需要在这两方面有所改变。

　　2014年12月，广西来宾市承担了“农业转移人口市民化成本分担机制”的试点任务，列入第一批国家新型城镇化综合试点。经过3年的探索，来宾市在农业转移人口市民化上取得明显成效。

　　来宾市人民政府副秘书长高龙华介绍来宾市推进农业人口市民化的“来宾经验”，一是深化户籍制度改革, 取消进城落户门槛;二是扩大农民工参加城镇社会保险覆盖面;三是探索多元化融资模式，缓解城镇化建设资金不足问题;四是完成构建农业转移人口市民化成本分担机制研究。

　　广西推进户籍制度改革不断深入，对推进农业转移人口市民化工作起到了关键作用。

　　近年来，广西放开高校毕业生、长期居住在城镇人员以及新生代农民工等重点群体落户限制，简化高校毕业生落户手续。从2013年至今，广西已有520多万农业转移人口落户城镇。

　　目前，广西南宁、梧州、贵港、来宾、百色市已经完成了户口迁移政策调整工作。其中，广西落户条件最高的南宁市也进一步放宽了本市城区户籍准入条件。

　　广西壮族自治区公安厅治安警察总队副总队长李俊华介绍，一是南宁市落户门槛进一步降低，在本市有合法稳定住所的大学专科及以上学历人员、职业院校毕业生、取得国家职业资格证书或者专业技术职称证书的各类专业人员，实行“零门槛”入户。二是取消父母投靠子女年龄等限制。三是落户条件中参加社保年限由2年降至1年。四是取消了北部湾经济区内户籍人员在本市落户参加社会保险年限和居住年限的限制。

　　今年以来，陕西省合阳县公安局从群众最关心的网上办理户籍、异地办理户籍、无户口人员落户和流动人口管理等四方面着手，全面深化户籍制度改革，在公安改革和服务群众方面均取得显著成效。

　　合阳县公安局今年开通了户籍网上申报系统，并利用合阳县公安局“两微一端”平台，将户籍服务从传统的“面对面”模式升级为“键对键”模式，为群众打造指尖上的户籍服务便民直通车。

　　通过“两微一端”向群众及时推送可网上办理的新生儿报户、居住证受理以及姓名、学历、性别、家庭住址变更等10余项户籍业务，并详细讲解办理程序、办理时限和收费标准，初步实现了线上预约、线下办理。同时，户籍部门安排专人实时在线受理群众办理申请，确保申办处理不过夜。群众用手机登录“两微一端”后，可自行下载表格、提交材料，在线民警审核通过即可进入常规办理流程，为群众大大节约了时间。

　　今年，合阳县公安局专门开展了解决无户口人员登记户口问题“百日专项行动”，累计摸排解决全县138名无户人员户口问题。工作中，他们充分运用人像比对技术，杜绝产生新的重复户口或“漂白身份”问题。县公安局领导与各派出所所长签订无户口人员落户承诺书，将无户人员摸排工作常态化，严查瞒报或虚报无户人口数据，对新摸排的无户口人员在第一时间解决。为使各项措施落到实处，合阳县局班子成员对各派出所逐一开展督促、考核，积极帮助无户群众完善相关材料，做好审批、审查等工作，对由于复杂原因在当地派出所无法办理的，由县公安局专题研究解决。

　　为了让群众就近办理户籍业务，合阳县公安局先后开通了市内、省内和跨省身份证异地办理服务，把更多的便利传递到群众手中。

　　经过先期试点，合阳县公安局已于今年3月初在全局15个派出所全面开通跨省异地身份证办理业务。为了提高异地办理户籍业务的知晓度，合阳警方充分利用“两微一端”平台向群众宣传异地身份证办理所需手续、收费标准等，并在各受理点张贴宣传海报，公布联系方式、办理流程等相关信息。截至目前，合阳县公安局今年共办理异地身份证业务400余件，受理身份证挂失申报和丢失招领业务700余件。

　　在流动人口户籍管理工作中，合阳县公安局建立了“公安窗口受理登记、社区民警走访调查、派出所和县局联网办证”的办事流程，从流动人口信息采集、登记、录入、办证等各个环节完善服务体系，切实方便外来务工人员。

　　合阳县公安局出台措施，精简办证手续，将居住证办证所需时间缩短到3天。在此基础上，结合流动人口分布特点，以城区为重点，依托社区警务室，专门设立了4个流动人口服务站，由专人负责流动人口的登记办证、政策咨询、日常管理等工作。此外，他们还按照公路长途客运实名制相关要求，积极与长途汽车站沟通衔接，在完善车站警务室硬件设施建设的基础上，增加身份信息查询设备，固定专人开具乘客身份证明，有效解除了忘带身份证旅客的燃眉之急。

　　2016年9月15日，对钱某来说意义非凡，因为从这天开始，她有正式“身份”了。

　　25年前，钱某的生母怀孕期间流浪街头，被兰州市民钱氏夫妇收留，其生母生下钱某后不辞而别，将钱某留给了钱氏夫妇。

　　由于没有出生落户的相关手续，钱某一直是“黑户”，给上学、住宿、务工等带来了诸多不便。

　　团结新村派出所了解到这一情况后，户籍民警多次调查取证，通过钱某就读的学校调取了其入学档案。经过多次与业务部门协调沟通，最终于2016年9月15日给钱某落了户。

　　“像钱某这种情况，以前必须提供出生证或钱氏夫妇在民政部门办理的收养手续才能落户，而随着户籍制度改革和政策的放宽，一些以前的 黑户 现在有了合法身份，可以与其他公民一样，享受正常的市民待遇了。”兰州市公安局户政管理处副处长华江春说，近两年，兰州公安部门在政策规定范围内全力解决无户口人员的户口登记问题，力争做到发现一名解决一名，让无户口人员重新生活在阳光下。

　　“现在异地能够办理身份证，真的太方便了，省时省力省钱，还不耽误工作。”说起户籍制度改革带来的便捷，在兰工作的武威女孩苏靖深有感触。不久前，她办银行卡时才发现身份证已过期一个多月，按以前的有关规定，她必须回到老家去办理新的身份证。想到手头有一大堆工作，来回还得花车费，她很是烦恼。

　　后来，苏靖听朋友说现在可以 异地办理身份证了，便怀着试一试的心态，来到附近派出所申请异地换领身份证。没想到不到10分钟，整个流程就办理完了。

　　和苏靖相比，田飞更幸运。2016年8月，他申请到一套位于龚家湾的经济适用房，高兴之余又有些忧愁，女儿马上要上小学了，可户口还在老家庆阳，在兰州落户又必须得有房产证，而自己的房产证至少5年后才可拿到。

　　令田飞兴奋的是，2017年，兰州又出台惠民政策，类似他这种情况可以落户了。这一新政就像及时雨，一下子解决了田飞的一大难题。“不到一个月时间，我便成了兰州 新居民 ，女儿上学问题也解决了。”

　　户籍制度改革是一项实实在在的惠民之举。华江春说，近年来，兰州市结合当地实际，不断出台利民、便民举措，让数据多跑路，百姓少跑腿，群众落户更加便捷，异地办理身份证不用再来回奔波了，一些长期无户口的人也可以登记户口了……百姓切实感受到了户籍制度改革带来的“红利”。

　　“户籍制度改革，事关老百姓的切身利益，所以我们要不断提高户籍窗口的办事效率和服务水平，利用大数据和信息化技术更好地为百姓服务，让百姓办事少跑路、少花钱。”团结新村派出所户籍民警李瑞说。

　　华江春表示，为深化户籍制度改革，促进城镇化发展，兰州市将结合实际，不断创新实有人口服务管理工作，以充分满足人民群众的自主选择权和人口服务管理科学化、规范化为原则，以在城市(城镇)稳定就业、举家在城市(城镇)居住生活的农业转移人口等群体为主，调整、出台相关户口政策，为这些群体在城市(城镇)定居落户打通通道。制定出台符合回乡落户条件群众的回迁落户政策。积极开展“互联网+户政”工作，逐步实现全部户籍业务网上受理、网上审核、一次办理，最大程度地方便群众。

　　此外，到2020年，兰州户籍制度改革相关配套措施将进一步健全，居住证制度全面实行，居住证持有人在居住地同等享受各项基本公共服务，实现28.8万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标任务。建立和完善覆盖全市人口、以公民身份证号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的全市人口基础数据库，逐步实现跨地区、跨部门信息整合和共享。

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