对西方公共管理理论与实践的反思性成果悄然兴起

郑瑟

　　从公共资产负债管理到国有资产透明交易，从扶贫资金监管系统到财政一体化、国资一体化……南宁市政府与中国平安推出的“公共资产负债管理智能云平台”项目(以下简称“智慧财政”)，围绕制度反腐、投融资交易等方面，用“科技金融”打造公共资产负债管理的整体解决方案，为地方政府大幅降低融资成本提供重要的试点样本。

　　地方公共资产管理如何形成地方政府与第三方之间的“公益共识”，与地方财政、国资管理的转型密切相关。随着近些年国家加强地方政府性债务管理政策的出台，中国平安着手启动预研究、团队组建、核心人才招募等工作，完成了系统建设谋划及准备工作。

　　2015年，中国平安旗下子公司重庆金融资产交易所联合财政部财政科学研究院，与多家国际咨询机构共同着手开展针对地方政府财税、国资系统管理的研发。经过两年研发，系统已经具备了正式运行的条件：核心是为地方政府提供财政大数据云平台、财政智能分析系统和财政动态管理报告，找准地方财政管理难点和痛点，包括债务规模、借债成本等复杂问题。

　　这一项目的研发与地方政府“大数据”“互联网+”智能发展的需求密切相关。2016年6月，中国平安与广西地方政府达成开发建设公共资产负债管理智能云平台系统的共识。“多年来，中国平安一直希望能够为地方公共资产负债管理提供持续跟踪的深度服务。”中国平安集团常务副总经理兼副首席执行官陈心颖说。

　　2016年6月9日，中国平安与中国—东盟自贸区核心城市南宁市正式签订协议，“智慧财政”项目一期上线运行。南宁市财政向中国平安提出公共财政资产负债管理、财政地图和公共资产负债管理报告的要求，目标是摸清家底盘活资产、提升资产流动性和价值以及强化对国有资产的监管等作用，并着力解决长期困扰地方政府的资产负债管理难、融资难、融资贵等问题。

　　“智慧财政”项目运行到2017年7月中旬就展现出价值和作用：财政一体化系统、国资管理信息系统等部分功能已应用到政府办公;南宁融资交易平台已完成竞价项目3个，总金额24.16亿元。

　　南宁市政府与中国平安之间对“智慧财政”项目达成的共识是，原则上这是一个偏公益性质的项目，与市场上建设的智慧城市等电子政务系统不能混为一谈。目前，南宁市第一期项目已经投入1亿元。

　　“智慧财政”项目上线仅半年，融资服务平台累计会员157家，其中金融机构会员21家，企业会员136家;累计挂牌项目总金额90.04亿元，已完成竞价项目78.04亿元，累计为南宁市国有企业直接节约融资成本超过3700万元;累计成交60宗各类产权投资项目，总标的金额近9亿元，溢价超过20%。

　　以南南铝业股份有限公司16亿元土地收储融资项目为例，成交利率比同期贷款基准利率低5%，大大降低了融资成本。

　　财政一体化是推动城市信用体系建设的关键环节。“智慧财政”项目集成了南宁市财政局核心应用系统，包含预算综合管理、指标管理、国库支付管理、统发工资等功能，涵盖了公共财政预算、财政专户等各项资金，实现了与人民银行及各商业银行的联网交换，从而翔实记录、反映了财政资金收支的运行状态。上线试运行以来，帮助南宁市财政局实现了财政管理“数据准、时效强、利用好”。

　　业内人士分析认为，“智慧财政”通过对财政一体化、国有资产一体化覆盖、投融资管理、组织管理等功能模块的管理，建成大额资金监管、国资地图等辅助决策子系统。通过系统自动提取南宁市国有企业财务报表、资产负债等重要信息，实现国资国企各条线数据统一管理，形成了标准数据体系，建立了国有资本全流程信息化管理和OA协同办公体系。长远来看，融资交易平台的上线，最终将不仅是融资价格的下降，负债成本降低，而且将构建公开透明的融资和产权交易环境，促进国企提高经营管理能力。同时，面向全国展示南宁的融资项目和产权交易需求，也将更好地吸引全国优质金融资源聚集南宁，助力南宁发展。

　　在党的十九大召开、中国特色社会主义进入新时代、“放管服”改革全面推进的宏观背景下，2017年中国公共管理研究呈现出基础理论研究深化、实践前沿探索升温、比较研究获得拓展、回应现实速率加快等特点，多方面研究有新进展，取得了较大突破，成果丰硕。

　　互联网、大数据、人工智能等新技术的发展和运用，使虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、智慧政府等应运而生，公共管理实践和理论研究进入“技术革命时代”。大量研究认为，新技术的快速发展和应用，虽然加剧了公共管理治理的复杂性，但也为其改革和完善提供了契机。

　　信息社会的“数字政府治理”更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”，面对尚未成熟的市场经济体制以及新技术革命带来的双重压力，需要以互联网思维合理界定市场监管内容的边界，重构监管体系，走向“互联网+监管”与“监管+互联网”相融合的监管型政府。以人民群众满意为导向，重新思考散置于政府部门中的相关业务流程之间的逻辑关系，再造跨部门政府业务流程，是推进“互联网+政务服务”建设的重点和难点。深入推进政务服务体系建设，需要进一步创新制度供给，建立健全职能整合、业务协同、规范管理、网络服务、统筹推进、法规保障等工作运行机制。

　　大数据的出现和应用将以各种形式解构传统政府治理模式，有效推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理能力和治理水平、压缩管理科层、拉近宏观微观的距离。我国将构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系和全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合和数据融合。对我国当前分散化的政务数据管理结构，不宜简单否定。它虽然存在难以实现数据开放共享和监督的缺点，但也具有专业性和数据处理能力强的优点，通过开放责任设置、合法权益保护、创新制度保障、建立业务协同长效机制等，可以促进政府部门数据共享和业务协同。

　　人工智能的兴起不仅是技术或产业领域的重大发展，更是经济、社会、政治各领域的基础性和综合性变革，由此产生的治理挑战要求重构并创新公共政策框架。虽然技治主义被寄望于提高公共政策的合理化、科学化和合法性，但其在社会、政治和认知三个方面具有严重的整体性以及合法性危机。大数据技术引发了经济模式的深度变革，也给个人隐私以前所未有的挑战。因此，公共政策应发挥监管职能，改革监管模式、优化执法技术，实现有效规制以保护公民隐私。

　　自党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标以来，推进国家治理现代化，构建中国公共管理理论体系，已经成为国内公共管理学界共同努力的目标。有学者认为，实现国家治理体系与能力现代化必须完善国家治理体系的适度弱耦合结构，改变博弈参与人的个性特征、互动结构与行为选择，形成具有自我实施性与自我强化性、动员与治理能力更强的国家治理体系。

　　基于外部治理环境的复杂性和国家治理能力现代化的内在要求，政府应当从行政价值重塑和制度变革两个层面实现“政府再造”。国家治理现代化的关键在于推进行政管理制度创新，行政管理制度创新在重新定位政府、市场、社会关系以及降低制度性交易成本、实现政府行政资源与经济资源优化配置等方面具有重要作用。下一步，行政管理制度创新将围绕治理体系现代化、大数据科技应用、生态管理制度等方面继续推进。

　　另有学者认为，全景式公共政策的综合理性时代向公共政策研究、制定和执行者提出了更为艰巨的任务，需要以更加深广的研究，整体综合的思考和评估，应对全面深化改革的需求。国家治理现代化背景下的政府机构改革的指向是权力，需要依据市场经济、民主政治和法制国家的原则围绕政府权力的合法性来源、权力的边界以及权力的行使展开。国家监察体制的建立，致力于通过从行政监察向国家监察转变，构建全域立体监察模式，是创新党统一领导下的无缝隙权力监督体系和反腐控制网络的力举。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的创新工具，第三方治理是对传统国家治理模式的补充与创新，是推动公共产品和公共服务供给侧结构性改革的措施和手段。

　　也有学者关注国家治理体系的基层元素，认为国家治理根在基层。市县政府关系是国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，有效的社区治理是国家治理能力现代化的有机构成和微观基础，同时必须充分重视农村社会治理能力。“整体性政府”理论和实践经验可以为进一步深化改革、研究破解基层政府“碎片化”问题提供有益借鉴。“精细化政府”是实现政府管理节约型、责任型、高效型、规范化、科学化、智能化的有效途径，是现代政府治理的发展趋势和中国政府改革的重要目标。

　　民主、正义等“元理论”历来是公共管理研究的重要议题。2017年，中国公共管理研究者持续关注国家、民主、正义、公平、信任等元理论问题。研究表明，国家认同是国家建设的根本任务，共同文化、共同价值观广泛和深厚的国家，更容易建立稳固的国家认同。以增强政治能力为中心构建民主体制，是现代国家推进国家治理现代化的基础。在高度复杂化的时代，唯有承认信任与合作的同构性，赋予信任以合作意涵，才能走向良治。但基于“中国乡镇民主与治理调查”的实证研究表明，社会公平已构成基层政治信任的重要来源，伴随着社会转型与民众权利意识的觉醒，程序公正对政治信任的影响强于结果公平的效应。

　　另有研究表明，介于“国家与市民社会之间”的定位是现代行政区别于传统行政的关键，这应当是深化改革与政府职能转换的重要依据。流动性、不确定性增强的社会风险，需要重新审视我国公共管理的理论和实践，同时关注行政的显性结构、隐性结构及其互动和转化。从总体上把握公共行政体系，公共治理改革的重点应当是建立合作制组织以替代官僚制组织，理顺中央与地方、执法权与收益权、政府与社会的关系。政治参与不仅是建构政治代表性的必要环节，而且是公民获得制度容纳的重要标志。

　　有学者认为，当下中国治理需要实现社会共治和合作治理，可以通过多元主体参与、协商、赋权、集体行动等多元治理工具逐步消解合法性危机。推行法治，在社会自治的基础上完成社会治理转型以及实现公平正义，可以有效防止民粹。因而，国家治理应该同时关注政治、经济和伦理目标，探寻国家公共制度与公共责任的伦理追求及国家发展的内在动力，通过国家制度伦理、责任伦理和发展伦理解决社会公平问题。合作治理要求政府必须具备良好的制度供给能力、达成共识能力、建立信任能力、利益调节能力、风险控制能力、工具运用能力，以及包括道德认知能力、道德判断能力、道德选择能力、道德行动能力在内的道德能力，因而，有必要重构道德制度以重塑政府道德能力。

　　行政体制改革和政府管理创新的实践研究是2017年公共管理学界工作的重中之重。当前我国行政改革的重点任务是“放管服”，学术界普遍认为，需要通过“放”明确政府角色定位，通过“管”理顺政府职能转变后的权力关系，通过“服”实现政府职能的优化。很多学者的研究集中在创新政府服务的动力机制建设上，从重塑政府服务理念、优化服务程序和服务流程，到推进信息共享和业务协同服务、提升政府服务效率和服务能力，均有涉及。

　　行政权力和责任清单制度建设是法治政府和服务型政府的结合点，成为政府改革的热门话题。有研究表明，行政权力清单是深化“放管服”改革的重要举措，也是落实依法行政的重要抓手，改革旨在制约行政权，保护社会组织依法承接公共管理职能，实现公共产品生产。我国政府部门权责清单制定取得了重要进展，未来将在统一标准、提升规范等方面继续推进。

　　政府购买公共服务PPP模式也是学术界研究的重要领域，有研究表明，超越特定必要条件、将政府购买公共服务与政府职能转移简单等同的做法，偏离了简政放权改革的方向。将推进政府职能转移仅仅视为推进政府购买公共服务，必将使政府职能转移落入含金量低且不具实效的窠臼。还有研究认为，作为深化改革开放的试验田，中国自贸区行政体制改革在党政机构合署办公、法定机构试点、“多规合一”、涉外机构设置、政府行业监管模式等多方面取得了新进展、新突破，但也面临一些体制方面的瓶颈制约。

　　2017年公共管理研究的一个重要特征是将人事制度与公共管理结合起来研究。有学者认为，民主推荐制度是中国共产党对“委任制”干部选拔任用方式的创新发展和重大贡献。我国民主推荐制度经历了理想与现实的冲突、实然与应然的对抗、起点与过程的扭曲，最终得到改革完善和调适修正，展示了中国共产党自我完善的能力。也有学者认为，中国特色社会主义复合民主是协商民主与票决民主相互作用、有机互动构成的复合统一体，具有协商先行、票决跟进、协商预期目标的实现程度决定票决的实施及范围、协商解决内容的实质功能、票决具有形式合法性等重要特征。还有研究表明，自20世纪50年代以来的行政性分权占据主导地位，80年代以来的政府与市场边界的变化更重视制度化的权力划分。

　　公共政策是公共管理的重要工具，也是公共管理理论研究需要关注的重要议题。2017年的公共政策研究既有政策理论的一般性探讨，也有具体公共政策过程的深入分析，还有具体政策案例的政策分析，呈现出全面深化的新局面。

　　有学者认为，政策变迁使弱势群体的相对剥夺感上升并呈现多维化特征，导致其社会心理困境加剧，成为具有代表性的公共管理难题。还有学者从规制型政策工具、市场化政策工具、供应型政策工具和政治型政策工具四个方面，通过分析特大城市功能疏解的途径提出，特大城市功能疏解的核心任务是形成空间要素在城市和区域合理流动的体制机制。

　　新媒体背景下，大众媒体充当了舆论监督的补充力量，以情感认同为传播策略通常更能迅速地放大议程影响力。自媒体并不是公众专业知识分享的主议程平台，利益群体在议程设置中更多地将自媒体作为行动工具。政策问题的建构历经问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个演化过程。作为一个复杂的知识生产过程，促进各种知识问题解决的政策制定过程，将有助于优质公共政策的形成。互联网时代的公共政策传播，要借力“互联网+”创新政策传播技术，形成政府政策传播的联动机制，打造立体多维的政策传播格局。多元化主体间的利益博弈使得政策终结成为一个复杂的过程，强化从政策生命周期末端考虑问题的方式是拓展社会治理实践新视角的过程。

　　此外，还有学者对科技园区创新人才开发政策，中国网约车监管政策变迁，循证政策的发展历程、内在逻辑及其建构路径，“全面二孩”政策等具体政策的实施过程及其绩效开展了实证考察，为这些具体政策的改革完善提供了理论基础，也为公共政策分析的知识积累提供了实证案例资料。

　　地方政府创新是解释中国经济社会发展的关键变量，因而也成为近几年特别是2017年中国公共管理研究的重要议题。学者们认为，我国地方治理创新中的非政治主体对政治主体的依赖性较强，治理体系的民主性和抗风险能力有待完善，创新本身的合法性水平需提高。地方制度创新要处理好中央事权与地方事权、借鉴复制与本土经验、改革创新与法治保障、集中规制与分片调适四个关系。

　　有研究表明，政治经济环境的变化，出现了部分地方官员不作为的现象。另有研究表明，党的十八大以来，地方政府“自主探索”的范围、幅度和可能性受到了一定程度的限制，但是地方政府创新出现了“请示授权”的新形态，可能成为中国地方政府创新的一种新趋势。作为“自主探索”与“设计试验”的重要补充或综合，“请示授权”将纵向政府间的非正式互动纳入正式的政府过程，是实现“顶层设计”与“地方探索”良性互动的一种可能路径，它或将在实践中进一步厘清纵向政府间的职权边界。型构一种新的纵向政府间关系，即基于纵向政府间的职责分工进行权力配置，该集中的权力必须集权，该下放的权力彻底分权。

　　还有学者研究了政策转移问题，认为制度竞争、制度互补和制度学习是地方政府制度创新的主要方式。对它们发生的前提、功效和实现等问题进行分析，既是掌握制度创新方式和过程的重要方法，也是保证地方政府能按照自己扮演的角色行事，实现制度创新过程规范化、科学化的有效路径。政策转移过程中存在多重危机，化解政策转移危机、避免政策转移失败，需要确定政策知识管理的战略地位，搭建地方政府交流平台，培育共享文化，拓展传播的渠道，提高地方政府学习能力。

　　2017年的中国公共管理在领域性研究方面继续深化，除了反腐败、养老、信访、行政执法、扶贫、智库等传统的领域性研究不断推进之外，还在社会组织、绩效管理、环境治理三个研究领域取得一定突破。

　　社会组织。研究表明，党的十八大以来的五年，政府和社会组织关系呈现为“调适性合作”的特点。“调适性合作”既肯定政府的主导地位，也强调社会组织的积极建构作用，当前政府与社会组织的关系变革是二者共同形塑的结果。协会服务能力及水平取决于行业市场结构，竞争使协会出现碎片化，降低了协会会员密度和代表性。因此，应对协会进行分类改革，调整政会关系，建立适宜的竞争体制。

　　绩效管理。研究表明，我国政府绩效评估存在“总体性问题”，需要将政府绩效的中国特色融入我国绩效评估过程。不同绩效管理工具对政府绩效有不同影响，有必要实施全面质量管理，构建指标评估与公众评价相结合的复合型评估模式。财政收入绩效评价的核心是引入纳税人满意度，以提高公共财政的公信力，未来应探讨建立由人大主导、财政部门与主管部门协同、独立第三方实施的财政支出绩效评价模式。

　　环境治理。研究认为，区域环境的整体性和公共性要求地方政府在区域环境治理中有所作为，但地方政府的“经济人”特性可能导致其面临“集体行动的困境”。因而，环境保护领域的参与性治理应该转向政府、公众、企业、环保组织等合作治理，需要从协同参与机制、信息管理机制、激励机制和约束机制等方面着手，建立健全地方政府生态文明建设绩效评估机制;通过环境治理的大部制改革、实施环境政策审计提升国家环境治理能力;同时，也需要推进海洋环境跨区域治理的制度化水平以治理海洋污染问题。

　　古代中国的政治体系在诸多领域具有独到之处，传统历史文化资源仍是可供挖掘的宝库。2017年对中国传统行政文化研究的一个突破表现是，从中国特色的文化自信出发，发现传统行政文化中值得弘扬的内容，以深化当代公共管理研究，促进本土化行政理论发展。

　　有学者认为，中国传统文化中蕴含着丰富的政策观，道家的自然主义政策观、儒家的中和主义政策观、法家的权治主义政策观等，是其中最具代表性的政策思想，政策科学的本土化需要从这些传统文化中汲取营养。

　　另有学者研究了明代巡按御史机制的反腐功能，认为巡按御史职责与职级、选拔程序与方法、内部纠劾与权力制衡等为其实现反腐功能提供了运行要件，但其成效受到巡按御史任职者能力、品德等因素的影响。

　　还有学者反思了中国古代的“禁榷制度”，认为它是中国古代帝制政权对社会经济强力干预和操控的产物，也是历代王朝工商业政策和财政体系中最重要的组成部分。禁榷制度的实质在于国家凭借公权力和行政特权，将以食盐为代表的一系列国民经济中重要物资的生产经营权力收归国有，在这些行业和领域里最大限度地集中官方权力、限制民间权利，从而获取超经济的垄断利润。

　　公共管理理论与实践的比较研究是中国公共管理理论研究的重要内容，在某种程度上可以说，当代中国公共管理理论研究发端于对国外理论和实践的引介。2017年的公共管理理论研究秉持了中国公共管理的比较研究传统，研究议题不断拓展，研究内容持续深入，较多呈现了反思国外公共管理理论与实践的研究成果，同时，不断增强了本土公共管理理论研究的国际对话意识。

　　学者们深入研究了当代西方问责研究的理论框架、热点主题及其启示，国外PPP监管体系，西方发达国家的政府规制、聘任制公务员改革，当代英国的政党治理模式和现代政府建设，欧盟的公共服务一体化进程，德国建设规划的理念、体系与编制，美国的应急管理、全社区模式、联邦政府数据治理、社区基金会与地方联合劝募的经验，美国、日本和瑞典的公共养老金一体化改革，法国政府法律案效果评估机制，新加坡住房制度等问题，为中国公共管理理论研究和实践改革提供了诸多有益的启示。

　　2017年国外公共管理理论与实践研究的最大亮点是，对西方公共管理理论与实践的反思性成果悄然兴起。学者对新自由主义城市治理理论、西方古代政体学说、西方“体制内”的民主化进展、近代以来的民主主义和自由主义传统、美国家庭援助计划、印度大都市区治理、美国公民和专家参与的理论与实践、“东方专制论”的理论与历史限度、俄罗斯的国家转型实践等国外理论和实践问题，进行了理论研究和反思，提出了一系列具有创新意义的本土性观点，彰显中国理论界对话国际理论、建构中国公共管理理论体系的自觉。

　　2017年中国公共管理研究方法论创新成果很多，在传统规范研究方法更加规范的基础上，实证研究方法得到更多青睐，案例研究、定量研究、询证研究、混合研究得到广泛应用，涌现出大量规范化程度较高的论文和专著。有学者专门撰文介绍主体模拟研究法、公共政策文本研究法、扎根理论研究方法;还有学者开始组织知识与方法的对话，反思各种研究方法的利弊;尤其值得一提的是，有学者运用公共管理实验研究法，通过大量实验探讨南京大屠杀的创伤记忆及其影响。

　　中国社会科学杂志社与苏州大学联合召开的研讨会对公共管理学的方法进行了专题研究，与会学者梳理了当前中国公共管理研究中多种方法竞相争艳的状况，分析了走向更加科学规范、具有学科独特性的研究方法与知识积累、思想创建之间的辩证关系，提出了进一步发展方法论理论的必要性和路径。

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