推广PPP模式能有效激发民间投资潜力和创新活力

郑瑟

　　财政部近日发布的数据显示，截至2017年12月末，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元，同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%;其中，管理库项目7137个，储备清单项目7287个。

　　民营企业参与示范项目规模达三分之一。截至2017年12月末，国家示范项目共计697个，累计投资额1.8万亿元。其中，落地项目597个，投资额1.5万亿元，落地率85.7%，继续保持增长态势。597个示范项目的签约社会资本共981家，其中民企占34.7%。

　　民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计280个、投资额4948亿元，分别占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%。民企参与的行业领域17个。其中，市政工程112个、生态建设和环境保护30个、养老20个、水利建设15个、医疗卫生15个，其余皆为15个以下。

　　“PPP模式让民营资金的投资热情不断激发。”浙江省财政厅有关负责人介绍，浙江已落地签约的112个PPP项目中，投资主体为民营企业数量及项目总投资占比分别为62.5%、63.3%，明显高于国有及国有控股企业中标比例。

　　PPP有广义和狭义之分，这里所说的PPP是指狭义的PPP，是一系列项目运作模式的总称，它包含BOT、TOT、BOO等多种具体运作模式，更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值 (VFM)。

　　目前我国基础设施运作的PPP模式有外包类、特许经营权和私有化等三大类近20种具体运作模式。但是目前财政部和国家发改委推广的PPP以特许经营类为主。

　　财政部《操作指南》(113号文)中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。”

　　国家发改委《指导意见》(2724号文)中指出“经营性项目可以通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT等模式推进;准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进;非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。”

　　尽管PPP项目运作模式很多，但这些模式并非都具有本质上的区别，结合目前推广的PPP运作模式，在选择PPP运作模式之前，我们可以考虑重新将PPP模式进行分类。所有权的归属是政府和社会资本方谈判的一个重要内容，影响着双方的权利和责任。

　　2017年11月，国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，提出创造民间资本参与PPP项目的良好环境，分类施策支持民间资本参与PPP项目，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产等。

　　业内专家认为，研究推进PPP立法工作将有助于进一步调动民企及社会资本参与PPP的积极性。财政部、发改委PPP专家库双库专家、北京荣邦瑞明投资管理公司总经理陈民告诉记者：“PPP模式推广之初，各界就对PPP立法给予了高度关注，期望通过立法来加强地方政府的履约信用、理顺政府投融资体制、部门职责分工等核心问题，保障PPP领域的长远发展。”

　　按照3种回报机制统计，可行性缺口补助类项目投资额超50%。截至2017年12月末，管理库中使用者付费项目1323个，投资额1.6万亿元，分别占管理库的18.5%和14.7%;政府付费项目2884个，投资额3.3万亿元，分别占管理库的40.4%和30.6%;可行性缺口补助(即政府市场混合付费)项目2930个，投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%。

　　业内人士认为，今后纯政府付费类PPP项目将减少，真正有经营性的项目比重将提升。同时，在系列政策合力下，PPP领域规范度将全面提升，民企参与热情有望被进一步激发。

　　据统计，截至2017年12月末，山东(含青岛)、河南、湖南项目数居前三位，合计占管理库的26.1%;贵州、湖南、河南项目投资额列前三位，合计占管理库的22.8%。落地项目数前三位是山东(含青岛)、新疆、安徽，合计占落地项目数的29.3%;落地项目投资额前三位是云南、山东(含青岛)、贵州，合计占落地项目投资额的24.5%。

　　按行业，PPP项目覆盖19个一级行业领域。市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数居前三位，合计占管理库的59.2%;市政工程、交通运输、城镇综合开发项目投资额列前三位，合计占管理库的71.6%。落地项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占落地项目数的63.5%;落地项目投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占落地项目投资额的74.3%。

　　近日，各地陆续公布了2018年政府与社会资本合作(PPP)领域工作计划。多地将“审慎开展政府付费类项目”“集中清理入库项目”列为年度重点任务。这一动向背后有何原因?新一年各地对PPP有哪些支持重点?经济日报记者采访了业内研究专家和市场人士。

　　“2017年PPP领域密集出台相关政策，特别是从基本制度、操作方式、重点行业选择这三个方面，推动全面规范和发展。”中国财政科学研究院副院长白景明告诉记者。

　　近年来，PPP改革取得了预期成果，但也产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营等问题。在需求加大、落地提速的形势下，一些地方违规操作累积的风险不容忽视，规范化成当务之急。

　　过去一年，PPP领域相关政策“鼓点”密集：基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)公布PP综合信息平台信息公开管理暂行办法出炉;规范开展PPP项目资产证券化;鼓励民间资本参与PPP;推动PPP支持养老服务业、污水及垃圾处理项目、农业……

　　2017年底，财政部出台新规加强政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理，提出对新申请纳入项目管理库的项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量，同时集中清理已入库项目。

　　“这一系列以规范为导向的文件，旨在防控金融风险、去杠杆和防止一些地方政府隐性债务攀升。2018年，这些政策将倒逼PPP项目行业结构转型，减少纯政府付费类项目，增加真正有经营性的项目比重。”财政部、发改委PPP专家库双库专家、北京荣邦瑞明投资管理公司总经理陈民说。

　　“应该注意不能一哄而上,为了搞项目而搞项目，要持续深入推进PPP有效落地和规范发展。”白景明说，有效落地包括两方面，一是要确保财政可承受。要对区域内项目作出总体规划，强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%;二是要确保项目运作资金到位，尤其是后期资金要跟得上。

　　按照《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》规定，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。

　　“对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。”财政部相关负责人此前表示，从长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心。

　　据了解，各地已经积极行动。福建将集中清理综合信息平台管理库，把不规范的PPP项目清理出库，并持续做好后续项目入库审核工作。对于无现金流、完全政府付费的项目和PPP项目支出责任占比较高地区，严格控制新增项目。山西省将对新申请纳入项目管理库的项目按规定标准严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量，做好项目核查与集中清理工作。陕西省将组织指导市县按时完成项目库现有项目的清理工作，确保库内项目严格规范。对纯政府付费的项目严格控制、审慎入库。对达到PPP支出上限的市县，禁止非使用者付费类项目入库。江西省也将集中清理已入库项目，全面核实项目信息及相关重要文件资料，将条件不符合、操作不规范、信息不完整的项目清理出库，防止PPP项目泛化滥用增加政府债务风险。

　　对此，中国投资咨询有限责任公司咨询总监荆博认为：“前几年，由于PPP刚刚起步，相关政策法规不尽完善，有的地方操作不够规范。随着相关政策、法规的不断完善，PPP也将走上规范、理性的发展道路。”

　　1月18日，在第一届财科PPP论坛上，中国财政科学研究院院长刘尚希表示：“PPP模式和项目成功与否最终取决于公众满意度，这也是PPP项目与一般商业项目的根本区别。当前，PPP发展已经由快速发展阶段转入高质量发展阶段，这与我国经济发展阶段的转变是一致的。”

　　为进一步推动PPP高质量发展，各地也划出了新一年支持重点。比如，北京将积极推动冬奥会速滑馆、延庆赛区PPP项目、国道109新线高速公路、承平高速公路PPP项目等重点项目。在养老产业、地下综合管廊、绿色项目等领域深入推广运用PPP模式。甘肃省、海南省将重点聚焦连片特困地区发展、美丽乡村建设、生态环境治理等领域PPP的发展。广东省将加大对粤东西北等贫困地区PPP模式发展的支持力度，进一步加强政策和业务指导，及时办理新增PPP项目入库审核手续。

　　加大对民营资本参与PPP的支持力度，也被列入一些地区的工作重点。北京市今年将在PPP奖补资金中对民间投资的PPP项目给予倾斜。江苏省也将修改PPP奖补资金办法，加大对民营资本或民营资本牵头参与的PPP试点项目的奖补资金扶持力度，相关标准将在既定标准上浮10%。山东省将加大民营资本参与PPP项目支持力度，制定出台支持鼓励民营资本参与的政策措施。

　　陈民告诉记者：“PPP未来的发展方向更多的是央企与有一定实力的地方国企和民营企业组成联合体参与大型PPP项目的投资。”

　　“推广PPP模式能有效激发民间投资潜力和创新活力，帮助民间资本获得较好投资点以及长期稳定收益。应持续优化机制，确保民企和国企制度待遇平等，稳定投资意愿。”白景明建议，应强化地方政府的履约行为，研究推进PPP立法工作，完善政府资金保障机制，为社会资本参与PPP解除后顾之忧。

　　李锦在部分央企调研时发现，一些不属于公共服务和政府不负有提供义务的领域，如商业地产开发、招商引资项目等也采用了PPP模式。实际上，PPP模式已经局部变成投资刺激模式，速度与规模的“阴影”频现，与十九大强调的发展思路相背离。

　　“PPP项目投资金额大、回报期长，甚至部分项目操作不很规范，这加大了央企财务风险，不能因开展PPP业务推高资产负债率。”李锦称。

　　财政部和国资委先后印发了92号文和192号文，两份文件分别从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险，基调一致，目的都是为了规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控，为PPP领域去杠杆。

　　与50号文不同，92号文和192号文更为细化，提出了规范PPP行为的标准和量化指标。李锦说，50号文提出的是方向性的要求，而后两份文件发出的是指令性的要求。

　　此次国资委印发的192号文明确了不少风险红线，比如，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资 PPP项目。

　　财政部也在92号文中具体到了严格新项目入库的三项标准，以及集中清理已入库项目的五种情况。

　　上述咨询公司人士告诉《华夏时报》记者，目前一些地方政府已经开始对入库项目进行排查。据悉，山东省财政对于PPP项目的采购管理和项目管理进行了规范，并提出严格新项目审核入库、严控财政承受能力“红线”约束、开展以入库项目集中清理专项行动等工作。

　　92号文规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。集中清理的完成时限是2018年3月31日。

　　“对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。”财政部相关负责人表示。

　　多位市场人士向记者坦言，此次国资委和财政部对PPP不合规项目的清理力度，是2014年以来最大的一次，将会给PPP项目发展带来一次大面积的降温。

　　不过，在李锦看来，财政部对地方政府借PPP变相举债行为予以遏制，可以起到抑制地方政府投资冲动的作用，而国资委给央企设红线一定程度上也能对国有资本参与PPP项目进行适度有益的控制，客观上为民营资本参与PPP拓展了空间。

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