创新乡村治理体系，打好精准脱贫攻坚战

郑瑟

　　2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，提出让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

　　记者近期在浙江乡村调研发现，一些年轻“学霸”返乡变身“农创客”，一些慕名到乡村养老的外地人超过本村人。“养猪养羊不如‘养’城里人”，这是一些山村百姓的玩笑话，却反映了一些农民的获得感：人气高了、财气旺了、朝气涨了。

　　振兴乡村首先要聚人气，即疏导人才回流的通道。要在优惠政策、服务措施、基础设施等方面创造条件，让“农创客”有施展才智的舞台，新乡贤乐于反哺故里。

　　行走在浙江安吉、仙居等地农村，这里呈现出人来人往的景象。因为住在村里的外来“新村民”远超当地人。农村“有景可看、有活可干、有钱可赚”，大家在这里各寻其美、各得其乐。

　　其次要增财气。在不少农村，果树、林场、商标权、承包权等“沉睡的资本”被政策唤醒，“草根银行”扑下身子到村头“扫街”，农民贴身的金融服务不再遥不可及;同时，产业兴带动了财源旺。一些乡村充分发挥各类物质与非物质资源富集的优势，利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。

　　要汇聚各方力量来支持农村的发展，补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面短板;利用改革开放40年的积累反哺农村，搅动农村创业、创新的热潮;让城市的人才、文化、资金优势，在乡村振兴过程中得到充分发挥。

　　三是添朝气。实施乡村振兴战略，“城市让生活更美好，乡村让城市更向往”。“农创客”、电商园和信息流下乡了，农产品、活海鲜和乡村美名进城了，一进一出之间，城乡鸿沟变为互通有无、共建共享。一些城里人有的消费，如衣食住行的方便，乡村也有了;而城里人缺少的“好东西”，如青山绿水大氧吧，乡音与乡愁，历史的记忆、童年的回忆，只有乡村才有。如此城乡互动融合发展，才能为我国农村建设持续增添活力。

　　记者17日获悉，财政部已牵头筹建中国农垦产业发展基金，计划规模500亿元左右，以推进农垦改革发展，助力乡村振兴战略实施。

　　据财政部农业司有关负责人介绍，农垦基金首期规模100亿元，其中，中央财政出资20亿元，其他社会资本80亿元。2017年以来，财政部围绕农垦基金设立开展了大量工作，11月基金各出资人已签订了农垦基金有限合伙协议，农垦基金正式设立。2017年12月下旬，财政部已拨付中央财政出资20亿元，其他出资人正在陆续注资。

　　这位负责人表示，下一步，财政部将加强对农垦基金运行的监督指导，积极发挥财政资金的杠杆作用，通过盘活存量资产，吸引社会资本投入到垦区企业。

　　与此同时，财政部还将助力整合垦区重要农产品的生产、加工和流通，推进资源优化配置，推动一、二、三产业融合发展，培育具有国际竞争力的大企业大集团，充分发挥农垦在推进农业农村现代化和实施乡村振兴战略中的作用。

　　今年农业部将结合实施新型农业经营主体培育工程，加快培育种植大户、家庭农场、合作社、龙头企业、农业产业化联合体等新型经营主体。

　　农业部提出，鼓励新型经营主体通过土地流转、土地入股等形式，发展适度规模经营，推进规模化种植、标准化生产、产业化经营。

　　同时，加快培育新型服务主体，积极发展多元化多层次农业生产性服务业，扶持一批代耕代种、代收代储、病虫统防统治、肥料统配统施等服务组织，提供全程社会化服务。在绿色高质高效创建县，扶持1万个设施装备先进、服务能力强的新型服务组织。

　　农业部还提出，全面建立职业农民制度，开展绿色高质高效创建、有机肥替代化肥、全程绿色防控试点等项目，培训种植大户、合作社和龙头企业的技术骨干，掌握技术要领，加强示范引导，提升科学种田整体水平。

　　实现乡村振兴，离不开有效的体制机制保障。改革是乡村振兴的法宝。今年的中央一号文件指出，要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动“四化”同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　要以处理好农民与土地的关系为主线，推进体制机制创新，让农村的资源要素活化起来，让广大农民积极性创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来，为乡村振兴添活力、强动力、增后劲。

　　农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础，要不断巩固和完善。明确农村土地第二轮承包到期后再延长30年，使得承包关系从农村改革之初算起稳定长达75年，在时间节点上与第二个百年奋斗目标相契合。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护经营权。

　　为保障乡村振兴用地，在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地;允许预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。同时，对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

　　要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权前提下，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时要严格土地用途管制。

　　发展农村集体经济是乡村振兴的有效抓手，也是实现共同富裕的有效途径。以加快推进集体经营性资产股份合作制改革为重点，深入推进农村集体产权制度改革，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

　　人才是乡村振兴的第一资源。要把培育本土人才与引进外来人才相结合，打好“乡情牌”，念好“引才经”，构建支持引导社会各方面人才参与乡村振兴的政策体系，打通促进人才向农村、向基层一线流动的通道。

　　大力培育新型职业农民。全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程，鼓励各地开展职业农民职称评定试点，引导符合条件的新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障制度。

　　建立专业人才、科技人才参与乡村振兴机制。建立县域专业人才统筹使用制度。全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。

　　鼓励社会各界投身乡村建设。要建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等服务乡村振兴事业。

　　财政投入要与乡村振兴目标任务相适应。公共财政要更大力度向“三农”倾斜，加快建立涉农资金统筹整合长效机制。财政资金要发挥“四两拨千斤”作用，通过全国农业信贷担保体系，加快设立国家融资担保基金，支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目等，撬动更多金融和社会资本投向乡村振兴。

　　农村金融机构要回归本源。健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。要强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，严格管控风险，提高金融服务乡村振兴能力和水平。

　　调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

　　乡村振兴最终要靠农民，必须充分调动广大农民的积极性和主动性。要推广一事一议、以奖代补等方式，鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多参与建设管护。

　　在实施乡村振兴战略过程中，应如何防止各地一哄而上、急于求成?

　　“提出实施乡村振兴战略以后，各地反响热烈，大家都摩拳擦掌。”中央农村工作领导小组办公室副主任吴宏耀回应表示，这反映乡村振兴得到各地普遍拥护，也顺应了亿万农民的期盼，这是非常可喜的。但我们也要看到，实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，将伴随着现代化建设的全过程。因此，必须注意做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类实施、典型引路。

　　为此，中央一号文件提出，各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。

　　吴宏耀指出，在实施乡村振兴战略过程中，既要有只争朝夕的精神，又要有科学求实的作风;既要尽力而为，又要量力而行，扎实推进、从容建设、久久为功。要防止层层加码、“刮风”搞运动、搞“一刀切”。“比如，现在在贫困地区，乡村振兴就是要集中精力、尽锐出战、稳扎稳打、集中力量打好精准脱贫攻坚战，为乡村振兴打好坚实的基础。”吴宏耀说。

　　吴宏耀介绍，在制定中央一号文件的同时，国家发展改革委已经联合有关部门同步起草《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，现在这一规划的初稿已基本形成，正在按照程序进行报批。

　　乡村振兴离不开资源的投入，也离不开要素的聚集。如何通过改革打破乡村要素单向流入城市的格局，打通要素进城与下乡的通道，引导、吸引更多的城市要素包括资金、管理、人才向乡村流动，对实施乡村振兴战略至关重要。

　　“乡村振兴，产业兴旺是重点。要大力发展农村产业，引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动，形成现代农业产业体系，实现一二三产业高度融合。”农业部农产品质量安全中心副主任寇建平认为，要更加注重发挥市场需求导向作用，更加注重优化结构，提高农业质量效益和品牌竞争力。还要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，积极推进农村资源变资产，资金变股金，农民变股东，不断增加农民的财产性收入。

　　“乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入。”韩俊说，中央一号文件对于实施乡村振兴战略“钱从哪里来的问题”，明确提出“加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加”。

　　“要完成乡村振兴这个宏大战略，还要汇聚全社会的力量，强化乡村振兴的人才支撑。”吴宏耀说，一方面要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，培育新型职业农民和乡土人才;另一方面，要以更加开放的胸襟引来人才，用更加优惠的政策留住人才，用共建共享的机制用好人才，掀起新时代“上山下乡”的新热潮。

　　对于“地”的问题，今年中央一号文件还提出，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

　　“这也是一个很大的政策，实际上，现在扶贫县易地搬迁节余的土地指标在省内可以跨县域调节，比如安徽金寨县易地搬迁节省出来增减挂钩指标1万亩，卖到合肥卖了将近50亿元。”韩俊指出，毫无疑问，城乡建设用地增减挂结余指标如果允许跨省调剂，可以筹措更为可观的资金，可以为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持。但是不能为了卖钱就让农民“上楼”，对于这一政策还要进一步细化相关的政策设计。

　　走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路、中国特色减贫之路。

　　重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。把公共基础设施建设的重点放在农村，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。要坚决破除体制机制弊端，疏通资本、智力、技术、管理下乡渠道，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路。要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。

　　深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。要顺应农业发展主要矛盾变化，深入推进农业供给侧结构性改革，加快推进农业由增产导向转向提质导向，加快实现由农业大国向农业强国转变。要推进农村一二三产业融合发展，让农村新产业新业态成为农民增收新亮点、城镇居民休憩新去处、农耕文明传承新载体。

　　坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。要以绿色发展引领生态振兴，处理好经济发展和生态环境保护的关系，守住生态红线。统筹山水林田湖草系统治理，加强农村突出环境问题综合治理，建立市场化多元化生态补偿机制，增加农业生态产品和服务供给。

　　传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路。要深入挖掘、继承、创新优秀传统乡土文化，把保护传承和开发利用有机结合起来，让优秀农耕文明在新时代展现其魅力和风采。

　　创新乡村治理体系，走乡村善治之路。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

　　打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。当前，脱贫攻坚进入啃硬骨头的决战决胜阶段，要把提高脱贫质量放在首位，注重扶贫与扶志扶智相结合，瞄准贫困人口精准帮扶，聚焦深度贫困地区集中发力，激发贫困人口内生动力。

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