国企改革已进入深水区和攻坚期

郑瑟

　　当前，中国正进入构建现代化经济体系的特定发展阶段，面临深入推进打造创新强国、质量强国、制造强国为导向的供给侧结构性改革的具体发展任务，这其中，全力推进国企国资管理和经营体制的深化改革，集中加快改革任务中所面临的核心机制体制性障碍的攻关破局，成为最为基础、最为关键、同时也是最为引人瞩目的改革任务。

　　一方面，国有经济是中国特色社会主义制度的根本保障，关于国企国资诸多方面的机制体制改革，必然是当前中国经济改革与发展的灵魂和核心所在，其改革的成功与否，直接关系到中国整个经济机制体制改革的成败;另一方面，国有企业是中国国民经济的重要基础，国有企业能否在推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革这三大变革任务，以及着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系的发展任务中，起到中流砥柱的基础性地位以及攻坚克难的引领作用，直接决定了中国加快建设现代化经济体系的总体发展战略能否顺利推进与否。

　　为此，十九大报告专门制定了中国国企国资管理和经营机制体制改革的指导思想与总体战略布局，核心是要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。

　　2017年底的中央经济工作会议，进一步指明了今后的改革重点突破口与具体工作任务部署，就是要全面推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制。

　　在过去的2017年，国企国资改革取得了显著成绩，特别是在中央和地方国有企业的公司制改制方面取得显著的进展和成效。在到来的2018年，中国必将进入国企国资管理和经营体制系统性改革的承前启后的持续深化阶段，进入了突破国企国资既有机制体制性障碍的改革制度创造和设计的特定攻坚克难阶段。

　　首先，指导思想的根本性转变，为2018年中国国企国资体制改革的持续深化和攻坚克难提供了根本性的制度保障。针对国有经济体系，将做强做优做大的着力点，从掌控实物形态的国有企业转向为经营价值形态的国有资本，从偏重于直接干预企业具体的人事管理权转向侧重于监管企业的可持续发展能力，从而将改革国有资本授权经营体制为核心的国资改革放到了改革的最前端。这就从根本上改变了在落实原有的国有企业发展定位过程中，是优先选择“做强做优”还是一味只图“做大”发展定位之间的内在矛盾和根本冲突，从而将国有企业摆在打造制造强国、贸易强国、质量强国、创新强国的引领者的功能定位以及创新主导者的核心地位。

　　其次，将全面建立规范董事会以及增强董事会决策能力和整体功能，作为2018年推动国有企业体制改革的重点任务。具体的四大改革任务包括：一是进一步梳理国资监管机构职能和各项规章制度，明确出资人监管职责边界，出台权力和责任清单，确保国有企业的职能定位更准确清晰、监督管理更规范高效;二是既定的混合所有制改革仍无继续深化和提速，重点选择那些具备条件的央企，积极稳妥地推进集团层面股权多元化，探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式，特别是针对那些处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，推进全面且深入的混改试点。同时，健全混改企业的治理机制，进一步探索优先股、特殊管理股制度;三是探索建立企业党组织内嵌到公司治理结构的新机制，不断摸索中国特色现代国有企业制度的新模式;四是全面改进监管方式，推进信息化和监管业务的深度融合，重点落在推进分类监管。同时，强化监督和责任追究，加强境外国有资产监督和对企业内控体系完整性、有效性的监督。

　　最后，将加大国有企业的横向联合、纵向整合和专业化重组力度，作为2018年实施国有企业改革的重要途径。一方面，聚焦国家战略领域，在坚持市场化导向的原则下，推动国企在横向联合、纵向整合和专业化这三个方面的重组速度和力度，重点落在装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域的央企战略性重组工作;另一方面，以拥有优势主业的企业为主导，发挥国有资本运营公司专业平台的功能作用，持续推动煤炭、钢铁、海工装备、环保等领域的资源整合导向型的重组工作。

　　一、“新国企”

　　经过40年的国有企业改革，国有企业经营机制发生了重大变化，大部分已经进行了公司制、股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范，大多数国有企业已经成为独立自主经营的市场主体，从计划经济体制附属的传统国营企业转变为市场经济体制下“新国企”。

　　在计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一的微观经济结构已经得到显著改观，适应建立社会主义市场经济要求的公有制为主体、多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立。中国国有企业的发展取得了巨大成就，成长出一大批“新国企”，为中国经济快速发展提供重要支撑，中国渐进式国有企业改革的成功经验成为中国经济发展经验的核心内涵。

　　回首40年中国国有企业改革历程，中国国有企业发展成就来之不易，经历了复杂曲折的历程，这里将从传统计划体制下的“老国企”成长为社会主义市场经济体制下的“新国企”的历程划分为：

　　1978年到1993年的“放权让利”时期，1993到2003年的“制度创新”时期，2003年到2013年的“国资监管”时期，以及2013年至今的“分类改革”时期共四个时期，这四个时期分别对应了不同形势下的改革任务，各自侧重于解决不同层面的困扰改革的主要矛盾和问题。

　　二、“放权让利”时期：1978~1992年

　　在1978年以前，在高度集中的计划经济体制下，国有企业(当时更多地称为国营企业)是执行政府计划任务指令的一个生产单位，是政府主管部门的附属物，不具有自主经营的权力，人、财、物和产、供、销都完全依靠政府计划指令和行政调拨，这使得生产和社会需求严重脱节，企业积极性严重受挫，严重制约了社会生产力的发展。

　　在1978年中共十一届三中全会的春风中，国有企业开启了“放权让利”的改革之旅。这个改革时期从改革开放之初一直到十四届三中全会，提出的国企改革的目标是建立现代企业制度，贯穿20世纪80年代和90年代初，大体上持续了15年左右的时间。这一时期，改革主要任务是对企业放权让利，探索企业所有权和经营权的两权分离，试图引导国营单位摆脱计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决了一个个国有企业进入市场的问题。

　　(一)理论研究

　　关于扩大国有企业自主权的问题，改革开放之前经济学界就有过探讨。1956年高尚全就提出企业自主权过小，主管机关集权过多。1961年，孙冶方鲜明地指出在简单再生产的范围内的事情是企业的小权，国家不应该再管。“文化大革命”后，1978年5月，《人民日报》转载《光明日报》特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》后，全国范围开展了关于实践是检验真理唯一标准的大讨论。

　　在这种推动思想解放的大背景下，经济学界围绕着按劳分配问题、“唯生产力论”问题、社会主义商品生产和交换问题、价值规律问题等进行了理论讨论，而针对传统体制下的国营企业的种种弊端也进行了深入的理论分析。在众多研究中，蒋一苇创造性地提出的“企业本位论”思想，成为企业放权让利的重要理论基础。

　　1979年6月，蒋一苇在《经济管理》月刊发表《“企业本位论”刍议》，首次提出“企业本位论”思想，1980年1月在《中国社会科学》创刊号上正式发表《企业本位论》。

　　蒋一苇认为，中央高度集中的体制，实际上是把全国作为一个单一经济体、一个经济组织的基本单位，进行内部统一管理、统一核算，可以说是一种“国家本位论”;而把权力下放到地方，由地方作为经济组织的基本单位，进行统一管理、统一核算，这是一种“地方本位论”;而企业作为基本的经济单位，实现独立经营、独立核算，这就是相对于“国家本位论”、“地方本位论”的“企业本位论”。

　　“企业本位论”的基本观点包括：

　　一是企业是现代经济的基本单位，社会主义生产的基本单位仍然是具有独立性的企业，社会主义经济体系只能由这些独立性企业联合而成;

　　二是企业是一个能动的有机体，社会主义企业既有权利，也有义务，是一个自主经营和自我发展的能动主体;

　　三是企业应该具有独立的经济利益，谋求自己的经济利益是社会主义企业的动力，由企业职工“共负盈亏”也是用经济方法管理经济的根本前提;

　　四是社会主义制度国家和企业的关系应该是政企分离，国家应该从外部采用经济方法对企业监督和指导，而不能直接干预日常经营活动。

　　以蒋一苇为代表的经济学家的理论创新为国有企业波澜壮阔的改革实践探索奠定了坚实的学术基础。

　　(二)实践探索

　　1978年到1992年国有企业“放权让利”时期，基于改革实践的主体内容又具体划分为：1978年到1984年的扩大自主权阶段，1984年到1989年的推行经营承包制阶段，以及1989年到1992年的转换企业经营机制阶段。

　　1978年10月，经国务院批准，四川省重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢铁厂6家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点，拉开了国有企业改革的大幕。这些企业试点的主要做法是给企业一个增产增收的年度指标，完成指标后允许提留少量利润和给职工发放少量奖金。

　　1979年2月，四川省制定了《四川省地方工业企业扩大企业权力、加快生产建设步伐的试点意见》，并将试点企业扩大到100户工业企业。

　　1979年5月，国家经贸委等部门选择首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等京津沪的8个企业进行扩权改革试点。

　　1979年7月，国务院下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5份有关企业扩权的文件，明确了企业作为相对独立的商品生产者和经营者应该具有的责权利，包括生产计划权、产品销售权、利润分配权、劳动用工权、资金使用权、外汇留成权和固定资产有偿占用制度等，并在全国26个省级区域的1590家企业进行了试点。

　　1980年9月，国务院批准自1981年起把扩大企业自主权的工作在国营工业企业中全面推广，使企业在人财物、产供销等方面拥有更大的决策自主权。

　　为了在扩大企业自主权过程中更好地解决企业多占、财政难保证的问题，山东省率先对部分企业试行将利润留成改为利润包干，企业在完成国家上缴利润任务后，余下部分全部留给企业或者在国家和企业之间分成。随后，这些包干的办法和扩大企业自主权的规定一起逐步发展成为工业经济责任制的主要内容。

　　1981年10月，国家经贸委和国家体改办提出了《关于实行工业经济责任制的若干意见》，工业经济责任制在全国得到了迅速推广，到1982年年底，全国有80%的预算内国营工业企业实行了经济责任制，商业系统也达到35%。

　　国家对企业实施的经济责任制，从分配方面主要有三种类型：一是利润留成，二是盈亏包干，三是以税代利、自负盈亏。

　　1984年5月，国务院颁发了《关于进一步扩大国有工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、价格制定、物质选购、资金使用、生产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10个方面放宽对企业约束。1984年10月十二届三中全会进一步明确了企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济实体，扩大企业自主权的改革告一段落。

　　随着对企业放权让利不断深入，一定程度上调动了企业的积极性，但是，由于利润基数确定科学性和公平性无法实现，存在“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，并且国家财政收入稳定性无法得到保证。

　　1983年年初，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行“利改税”。“利改税”在1979年就曾在湖北、广西、上海和四川等地的部分国营企业试点，1983年1月1日启动第一步“利改税”，采用利税并存，对凡是有盈利的国营大中型企业按55%税率计征所得税;第二步“利改税”从1985年1月1日开始，全面以产品税和资金税的分类税收方式规范国营企业和政府之间的关系。

　　但是，两步“利改税”不仅混淆了国家的政权代表和资产所有者代表角色，同时还因为税率过高等原因严重影响了企业积极性。于是，在首钢、二汽等企业的示范效应下，以及有关马胜利、关广梅、张兴让等企业家宣传报道影响下，1986年承包经营责任制又被重新重视，1987年3月，六届人大五次会议的《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制，承包经营责任制全面推行。

　　1988年，国务院发布《全面所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，进一步规范承包经营责任制，1989年，企业经营承包责任制得到进一步完善。在这个阶段，还有两项改革取得进展：一是国有企业领导体制从1984年10月开始从党委领导下的厂长负责制转变为厂长(经理)负责制，并在随后几年不断完善;二是1986年到1988年期间积极推进了横向经济联合和企业集团组建。

　　虽然承包制在开始出现了“一包就灵”的现象，但由于它的不规范性和不稳定性，1989年以后其弊端日益明显，企业利润出现下降。1989年以后整顿经济秩序成为经济工作的主基调，政府花费大力量清理整顿公司、清理“三角债”。

　　在这种背景下，国有企业改革中心更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变。在1991年4月全国人大通过的国民经济和社会发展的第八个五年规划中，明确企业经营机制转变的目标是实行政企职责分开，所有权和经营权适当分离，探索公有制的多种有效实现形式，建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制。

　　1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定了14项企业经营自主权。这个阶段，在具体探索企业经营机制转变中，一方面继续完善实施企业经营承包制，1990年，第一轮承包到期预算内工业企业有3.3万多家，占全部承包企业总数的90%，以此为基础，1991年第一季度末开始签订第二期承包;另一方面积极探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式，尤其是从1984年7月北京天桥百货股份有限公司成立以来，股份制试点日益增多，1991年全国已经有3220家股份制试点企业，1992年年底有3700家试点企业，其中92家在上海证券交易所上市。

　　这为下一阶段建立现代企业制度奠定了很好的基础。

　　三、“制度创新”时期：1993~2002年

　　第二个时期是20世纪90年代初至21世纪初，从中共十四大到中共十六大的“制度创新”时期，大体上有10年的时间。

　　1992年10月，中共十四大召开，会议正式确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建设产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向。

　　这一时期，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门如何适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的局面。

　　(一)理论研究

　　这个时期的理论研究的主题已经从单纯企业与政府关系逐步深入国有企业内部制度和整个国有经济的功能定位，试图从现代企业理论和所有制理论出发分析国有企业的改革方向。

　　一是深入研究所有制理论和社会主义市场经济的性质和实现形式，提出以公有制为主体、多种所有制共同发展，并引入混合所有制的概念;

　　二是从整体上对国有经济的性质和地位进行了深入研究，提出调整国有经济布局和结构，从整体上搞好整个国有经济，增强国有经济在国民经济中的控制力，推进国有资本合理流动和重组，促进各种所有制经济公平竞争和共同发展;

　　三是深入研究现代公司理论，对公司制的各种形式，包括无限公司、有限公司、股份公司、股份有限公司、上市公司等制度和规范进行了详细的研究，提出股份制是公有制的主要实现形式，国有企业应该积极推进股份制公司改革;

　　四是对现代产权理论的深入研究，试图将现代西方产权理论与中国国有企业改革进行结合，围绕国有企业产权是否明晰、产权主体是谁、产权如何交易等一系列问题进行了长期、大量的研究，并引发了持续的争论，最终明确现代企业制度的第一个特征是产权明晰，2003年中共十六届三中全会指出，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是完善基本经济制度的内在要求，是现代企业制度的重要基础;

　　五是对现代公司治理和激励理论进行了深入探讨，逐步明确了现代公司治理结构的特征，以及在委托代理理论指导下，如何建立企业经营者的有效的激励约束机制，从而进一步指导国有企业公司化改制过程中如何建立有效的现代公司治理结构和激励约束机制，国有企业领导体制逐步从厂长负责制转向由股东会、董事会和经理会相互制衡的现代公司治理结构;

　　六是对现代资本市场理论进行了深入研究，逐步构建的多层次的资本市场，在国有企业兼并重组和破产中发挥了资本市场的相应作用。

　　(二)实践探索

　　这个时期，国有企业改革围绕两条主线展开：一是基于“单个搞活”的思路从单一企业视角建立现代企业制度，二是基于“整体搞活”思路从整个国有经济视角实施国有经济战略性改组。前者实践贯穿整个时期，而后者主要从1996年以后开始全面展开。

　　1993年十四届三中全会以后，国有企业改革实践转向以建立现代企业制度为主。1994年11月，国务院批准了100家企业开始现代企业制度试点，另外还有2343家地方企业进行试点。到1997年，100家中有93家转为公司制企业，其中多元股东持股的公司制企业有17家。地方试点企业中1989家企业转为公司制企业，其中540家转为股份有限公司、540家转为有限责任公司、909家转为国有独资公司，这些公司制企业中71.9%的企业组建了董事会，63%的企业成立了监事会，总经理由董事会聘任占61%。

　　1997年中共十五大以后，中央又提出要用三年左右的时间在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。根据国家统计局调查总队调查，到2001年年底，所调查4371家重点企业已经有3322家企业实行了公司制改造，改制企业中有74%采用股权多元化形式，没有采用国有独资公司形式。

　　在1994年到1997年这个时期，除了积极推进公司股份制改造、建立现代企业制度外，国家还启动了一系列改革措施，包括城市优化资本结构试点、积极推进试点城市国有企业兼并破产，降低切换国有债务、分离企业办社会职能，“减员增效”、实施下岗职工再就业工程，实施“三改一加强”(改组、改制和改造有机结合并加强企业内部管理)，学习邯郸钢铁经验、提高管理科学化水平，探索国有资产管理有效形式、设立国有控股公司，进一步进行企业集团试点，“抓大放小”搞活国有小型企业，等等。

　　自1997年开始，面对日益严重的国有企业亏损问题，中央实施国有企业三年脱困的改革攻坚战。围绕三年脱困，一方面对纺织、煤炭、冶金、建材等行业进行结构调整，另一方面在1999年下半年国家开始全面推进“债转股”，以减轻企业债务负担、促进企业扭亏为盈。同时，深化养老、失业、医疗等社会保障制度改革并推进下岗职工再就业。

　　1995年9月，中共十四届五中全会、1997年中共十五大报告、1999年中共十五届四中全会都不断强调从战略上调整国有经济布局和抓大放小的方针，发挥国有经济的主导作用。十五届四中全会指出，国有经济需要控制的领域包括涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

　　到2002年，中共十六大在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向同时，进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，要由中央政府代表国家履行出资人职责。在这个方针指导下，国有经济布局和结构不断调整和优化，国有经济活力、控制力和影响力不断增强。

　　同时，这些战略性调整也为下一步国有资产管理体制改革奠定了实践基础。

　　四、“国资监管”时期：2003~2012年

　　第三个时期是“国资监管”发展时期，是中共十六大以后，以2003年国资委成立为标志到中共十八大召开的十年。

　　这一时期国有资产监管体制取得了巨大突破，国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展时期，改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业，实现国有资产保值增值目标，解决了以往的国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题。

　　2002年10月，中共十六大提出了毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地支持和引导非公有制经济，尤其强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务，整个时期在这两方面取得了积极进展。

　　(一)理论研究

　　这个时期经济理论界围绕国有企业和国有经济改革的问题的研究更加具体，主要集中在以下几个方面：

　　一是在所有制方面，对股份制进行了更加深入的研究，混合所有制经济日益成为一个重要的研究问题，对大力发展混合所有制经济、使股份制成为公有制的主要实现形式成为基本共识;

　　二是在国有经济定位方面，围绕如何推进国有资本进一步集中于关系到国家安全、国民经济命脉等重要的战略性领域进行了大量的研究;

　　三是在国有资产管理体制方面，深入讨论了“多龙治水”的国有资产管理格局的问题，以及在国资委管人、管事和管资产相统一的新国资监管体制下，如何实现国资委有效监管国有资产与充分发挥企业积极性相结合;

　　四是在垄断行业改革方面，对如何放松管制、提高垄断行业的市场竞争度以及推进电信、电力、铁路、民航等行业的改革重组等问题进行了理论和实证研究;

　　五是在产权改革方面，针对产权改革尤其是经理融资收购等方式是否会引发了国有资产流失，进而是否是私有化进行了大争论，相关争论客观上延迟了产权改革的推进，但进一步规范了国有企业产权改革，完善了相关的法律法规。

　　(二)实践探索

　　按照中共十六大提出的改革方向，这个时期的国有企业改革的进展主要体现在以下几个方面：

　　一是国有资产管理体制的重大变革。新的国有资产管理体制坚持了“国家所有、分级代表”的原则，中央和地方分别成立专门的国有资产监督管理机构履行出资者职能，管人、管事和管资产相统一，坚持政企分开、所有制和经营权分离，企业自主经营。2003年5月，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，2006年颁发《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》。

　　到2006年年底，从中央到地市全部组建了国有资产监督管理机构，出台了1200多个相关监管规章和条例，涉及企业产权管理、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度、法律事务管理等各个方面。2007年国务院下发《关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算制度初步建立。

　　二是国有经济布局和结构调整取得积极进展。一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市，通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组。2006年年底，国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标。

　　中共十七大进一步明确通过公司制股份制改革优化国有经济布局，随后国有企业进一步集中。到2006年，全国国有工商企业数量为11.9万家，已经比1998年减少了一半。中央企业的数量已经从2003年的196家降低到2012年的112家。

　　三是垄断性行业国有企业改革继续深化，几大垄断性行业形成了多家竞争的市场格局。例如，2002年国家电力监管委员会成立，电力行业按照厂网分开、竞价上网的思路从国家电力公司分拆出国家电网、南方电网和五大发电集团;又如，2003年，93个机场归地方管理，国家民航总局的9大航空公司和服务保障企业联合重组为国航、南航和东航三大运输公司和三大服务公司，2007年，空管职能与行业监督职能分离。

　　四是国有企业公司制股份制改革进一步推进，混合所有制经济已经有了长足发展。到2012年，我国工业企业中股份有限公司已经达到9012家，各类有限责任公司已经达到65511家，混合所有制工业企业数量占规模以上工业企业单位数的26.3%，资产占44.0%，主营业务收入占38.8%，利润总额占41.8%。截止到2012年年底，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业数的52%。

　　中央企业及其子企业控股的上市公司共有378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。

　　五、“分类改革”时期：2013~2017年

　　以中共十八大召开为标志，国企改革进入的一个“分类改革”的全新时期。

　　根据党的十八届三中全会精神，2015年9月13日，中共中央国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业被分为公益类，以及主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业三类。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等，这个时期的国有企业改革应该以分类为基本前提。

　　(一)理论研究

　　在中国进入经济新常态的背景下，如何进一步推进国有企业与成熟市场经济体制的融合，理论界需要回答以下四方面重大问题：

　　一是在社会主义市场经济体制中，国有经济应该有怎样的功能定位和布局?是否需要动态调整?

　　二是与计划经济体制下单一国有制相比，市场经济体制下国有经济的主要实现形式是什么?尤其是国有企业主要以怎样的所有权结构形式存在?

　　三是中国庞大的国有经济，在市场经济体制条件下应该建立怎样的国有经济管理体制?

　　四是作为国有经济的主要微观主体的企业，在市场经济条件下为了保证自己的竞争力，应该具有怎样的治理结构和运营机制?

　　以中共十八届三中全会通过的《决定》为导向，理论界在这四个问题上形成共识：

　　关于国有经济的功能定位和布局，在明确坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的前提下，准确界定不同国有企业的功能，国有资本运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;

　　关于国有经济的主要实现形式，要积极发展混合所有制经济;

　　关于国有经济管理体制，提出完善国有资本管理体制，以管资本为主加强有资产监管;

　　关于国有经济微观制度基础，要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。

　　这实质上明确了新时期中国国有经济改革的重大任务。通过这四项改革重大任务和具体的改革措施的推进，最终形成以“新型国有企业”为主的国有经济，这些“新国企”将适应新形势的发展要求，日益与市场在资源配置中发挥决定性作用的条件下的成熟社会主义市场经济体制相融合。

　　资料来源：余菁、黄群慧：《新时期全面深化国有企业改革的进展、问题与建议》，《中共中央党校学报》2017年10月。

　　(二)实践探索

　　经过中共十八届三中全会以来的探索，国有企业改革的进展集中体现为2015年9月13日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的下发以及相应配套文件的陆续发布，逐步形成了以《指导意见》为中心、以其他政策文件为配套的“1+N”的政策体系(如表1所示)，这意味着新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。

　　同时，各领域国有企业改革向纵深探索。

　　第一，国有企业功能界定与分类工作正式启动。2015年12月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于2016年8月颁布。各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作，并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。

　　第二，中央企业结构调整与重组逐步展开。中共十八大以来，国资委通过强强联合、优势互补、吸收合并、共建共享，推动了对28家中央企业重组整合，国资委监管的中央企业已经调整到99家。2016年下半年，按照国务院的要求，中央企业内部压缩管理层级的改革有所提速，按计划将完成3年减少20%的法人单位数的总体目标，大多数央企管理层级由目前的5-9层减至4层以下。

　　第三，国有资产监管体制改革稳健前行。国务院于2015年10月印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革提出原则性的要求。时隔一年半，又发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确了国资监管事项，迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步。

　　此外，还推进一批国有资本投资运营公司试点，这些试点公司在战略、集团管控与业务板块授权等方面作了有益的探索。

　　第四，混合所有制改革有序推进。2015年9月，发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。2016年，先后出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。

　　截至2016年底，中央企业及其下属企业中混合所有制企业占比将近70%，省级国有企业及其下属企业中混合所有制企业占比达到47%。石油、电力、电信、军工等重点行业和领域均有个案式的改革探索。2017年9月，中国联通混合所有制改革方案正式实施。

　　第五，现代企业制度日趋完善。首先，国有企业党建工作持续发力，中央企业全部开展了集团层面章程修订工作，实现了党建工作要求进章程。其次，新近颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出，到2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成;到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。

　　目前，102家中央企业中已有83家建立了规范的董事会;88%的省级国有企业已经建立了董事会，外部董事占多数的企业占比13.1%。最后，国资监管部门向建有规范董事会的国有企业，陆续下放发展决策权，经理层成员选聘权，业绩考核权和薪酬、职工工资分配及重大财务事项等重要权限，有助于促进这些企业加快完善市场化经营机制的步伐。

　　六、国企改革下一步：破解“行之惟艰”

　　中共十八大报告为新时期国企改革指明了方向，十八届三中全会进一步为国企改革描绘出完整、详细的蓝图，2015年9月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及相应配套文件又为推进国企改革的奠定了政策体系，国企改革下一步关键是基于指导思想、改革蓝图和政策体系实质推进。

　　但是，这并非易事。

　　正如《尚书•说命》所言：知之非艰，行之惟艰。当前，在实质推进国企改革过程中，还有几个问题造成国企改革“执行难”。

　　一是国企改革的目标有待进一步明确。虽然十八届三中全会已经明确了国企改革的目标，但是现阶段又有一些反复，因此需要进一步地明确。从社会“可获得感”角度来看，国企改革的目标不仅是国有企业自身做大做强做优，还包括给整个经济创造公平竞争的环境。只有深化国有企业改革的目标，进行国有经济战略性调整，才可以给整个经济创造公平竞争的环境。

　　二是国企改革的路径有待进一步“上下结合”。改革开放成功的一个重要经验就是，任何一项改革都是由上到下、由下到上、上下相结合地推动。十八届三中全会已经确定了国有企业改革的整个框架和目标，但是在两年多的改革推进中，上下结合方面并不是很够，推进的力度也不是很快。

　　国企改革上下结合要做到：上面有框架，下面有试点。试点的前提是允许企业放开地进行探索，设立容错机制。但是现在看来，国有企业改革并没有真正建立起容错机制。

　　三是国企改革的动力机制有待进一步平衡。也就是说，国企改革推进的激励机制和约束机制不太平衡。在企业层面，推进改革的激励机制还有待进一步完善，在激励和约束并不对称时，改革是很难推行下去。

　　四是国企改革的试点有待进一步系统化。央企层面推出“十项改革”试点，但是每个企业都只是进行单项试点，缺乏系统性。任何企业推行改革，都应该是综合性的，只进行单项改革试点无法说明这项改革是否成功，企业发展好坏都不可能是某一项改革试点的结果。

　　要破解国企改革的“执行难”，下一步推进国企改革应该注意以下问题：

　　一是必须以对每家国企进行分类并向社会公布为前提。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话，那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的。

　　一方面，在实践层面，由于国有企业功能定位不清，面临着盈利性和公益性的“使命冲突”，不仅企业无所适从、经营管理行为存在扭曲，而且无论国企是否盈利都会有来自社会的指责声音;

　　另一方面，从理论层面，也需要明确具体国有企业在我国社会主义市场经济中的基本定位和作用。实际上，没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务，也就是说基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类是其他国有企业改革任务的基本前提。

　　根据中央关于国有企业改革指导意见，国有企业可以分为公益类，主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。

　　由于现有的国有企业大多是三类业务混合，因此需要推进国有资本战略性调整来实现企业功能定位和分类，具体需要通过建立以管资本为主的管理体制，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动来保证国有企业动态地实现其功能定位。

　　这个过程本身又是与推进混合所有制改革相结合的。在具体监管过程中要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。

　　因此，实质推进国有企业改革，必须首先对每家国有企业进行功能定位和类型确定，并向社会公布，这是国有企业改革的当务之急。

　　二是必须坚持整体协同推进的原则。新时期深化国有企业改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。

　　例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。

　　因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值;另一方面也可以通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级，优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。

　　现在不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司过程中，还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。

　　国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好，也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题。

　　因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出“1+X”系列国有企业改革政策体系同时，在“十三五”时期根据经济新常态的要求对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。即使在国资委开展的10项国企改革试点的过程中，各项试点也不应该是只对一个企业单向推进。对于试点企业而言，单独只进行某项改革试点，即使企业绩效得到改善，这种改善实际上也很难说是由于该项改革取得了的效果。

　　因此，每个试点企业都应该是一个综合改革试点。

　　三是推进国有企业改革要寻求重点领域进行突破。在整体协同推进国有企业改革过程中，有两个领域的国有企业改革的突破是至关重要的，一是煤炭、钢铁等产能过剩行业的国有企业改革，二是石油、电信、电力、民航、铁路等具有自然垄断性的行业的国有企业改革。

　　这不仅是因为这两类行业国有企业改革是当前社会关注的重点，更是因为这两类行业国企改革对营造公平的竞争环境、支持新常态下我国经济发展具有重大意义。

　　对于第一类行业，其改革涉及化解产能过剩、处置“僵尸企业”和国有经济在这些行业的逐步退出等难点和重点问题，这些问题也是供给侧结构性改革的关键任务，能否成功推进，在很大程度上决定了国有经济布局的优化和整体经济结构的转型升级，具有全局战略意义。

　　第二类行业虽然具有一定自然垄断性，但并不是整个行业都是自然垄断性的，自然垄断性主要体现在行业中网络环节。这些行业的改革，包括除网络环节外整个行业对非国有企业的开放，也涉及这些行业国有企业战略重组和混合所有制改革等，旨在形成自然垄断性行业的主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。

　　这类行业大多是基础性行业，对整体经济效率影响巨大。这些改革能否成功推进，对市场经济公平竞争环境的形成以及下游产业的成本降低、实体经济的发展等具有决定性的作用。因此，这两类行业取得突破，是新时期国企改革是否得到实质推进的基本标志，虽然问题复杂、困难巨大，但必须下决心积极推进，否则无法表明新时期我国已实质推进了国有企业改革。

　　四是要以深化政府机构改革来构建国企改革动力机制。当前我国国企改革政策的“四梁八柱”都已经具备，但缺乏执行和实质推进，而执行的障碍在于政府行政体制改革相对滞后，政府机构改革亟待深化，“组织跟着战略走”，改革战略的执行和推进需要政府组织构架的完善甚至重构。

　　因此，深化行政体制改革是当务之急。国资委要将权力下放至国有资本运营公司和国有资本投资公司，摆脱政府急、企业不急局面，真正建立企业自主改革的动力机制和容错机制。

　　五是要克服一些“知行误区”，积极推进混合所有制改革。必须认识到，混合所有制企业是“新国企”的主体。自中共十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”以来，虽然混合所有制改革已经有了日趋完善的政策体系，实践推进也有了积极进展，但是，无论是在理论认知层面，还是在实践操作层面，都存在这样那样的“误区”，⑨例如将混合所有制改革等同于股权多元化改革，只强调多个法人持股，没有认识到混合所有制改革一定是不同性质的持股方的多元持股。

　　又如，将混合所有制改革等同于国有资产流失，甚至等同于私有化，从而反对混合所有制改革，实际上国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失，关键是程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的“红线”和“底线”。

　　在具体推进混合所有制改革进程中，要不断探索完善法律制度，以法律制度建设为前提,重新构建有效的公司治理结构。

　　国有企业是中国特色社会主义的支柱，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，在建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中担负着重要使命。党的十九大报告对国企国资改革提出了一系列新要求，作出了一系列新部署，为新时代国有企业改革提供了根本遵循。

　　更高历史使命的要求。习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，要使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量;成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量;成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量;成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量;成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量;成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。这“六个力量”是对国有企业改革发展的新定位，是对国有企业地位作用的新期待，是国有企业深化改革的新方向。国有企业要担负起“六个力量”的历史使命，理直气壮做强做优做大，为中国特色社会主义伟大事业提供更加坚强的物质基础和政治基础，这是坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度的根本要求，也是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。

　　更高发展质量的要求。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济发展面临的主要矛盾和矛盾的主要方面在供给侧。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础，是社会主义市场经济产品和服务的重要供给侧。国有企业的生产能力和水平与高质量发展还有一定差距，无法很好满足社会发展和人民生活高端高质的新需求。人民日益增长的美好生活需要必然要求国有企业牢牢把握高质量发展的要求，坚持质量第一、效益优先，坚定推进供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，提供更好质量的产品、更高水平的服务，推动我国经济迈向高质量发展的新阶段。

　　更高奋斗目标的要求。我国要在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，在这个基础上开启全面建设社会主义国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“两个一百年”的奋斗目标对国有企业的改革发展提出了更高、更明确的要求，尤其是实现第二个百年目标，必然要求培育一大批具有全球竞争力的世界一流企业，这是在关系国计民生经济领域发挥重要作用的国有企业必须要扛起来的历史责任。

　　国有企业在经济领域发挥更大更好作用，既是企业自身发展的需要，也是企业的责任所在。国有企业经过改革开放40年的发展，取得了前所未有的成就，但大而不强的问题仍然存在。国有企业要适应新时代的新形势和新要求，做强做优做大国有资本，培育具有全球竞争力的世界一流企业，唯有进一步深化改革。这就要求国有企业牢牢把握深化改革的正确方向，按照新发展理念的要求，努力做好“六个一”。

　　围绕一条主线：以供给侧结构性改革为主线。习近平总书记指出：“各地区各部门要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，重点推进‘三去一降一补’，不能因为包袱重而等待、困难多而不作为、有风险而躲避、有阵痛而不前，要树立必胜信念，坚定不移把这项工作向前推进。”国有企业要充分认识推进供给侧结构性改革的重要性和紧迫性，牢牢把握主攻方向，全面落实“三去一降一补”五大任务，通过去产能优化供给结构、去库存清除供给冗余、去杠杆确保供给安全、降成本提升供给能力、补短板扩大有效供给，以新发展理念为引领，推动企业质量变革、效率变革、动力变革，实现向高质量发展阶段的转型升级。

　　找准一个突破口：以发展混合所有制经济为突破口。习近平总书记对此明确指出，这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。这既是我们党对基本经济制度认识不断深化的结果，也是国有企业最大限度解放和发展生产力的迫切需要。当前，发展混合所有制经济的基本政策已明确，相关细则不断完善，国有企业应按照中央要求积极探索发展混合所有制经济的有效实现形式。值得注意的是，推进混合所有制改革，在防止国有资产流失或可能的利益输送等方面急切需要建立有效的判断标准和容错机制，同时，要防止出现简单的股权多元化为混而混。要通过混合所有制改革，建立股权多元化的治理结构和更加市场化的经营机制，激发企业活力和创造力，以更好达到放大国有资本功能的目的。

　　构建一项新机制：建立更加市场化的用人机制。企业发展始终离不开人的活力与动力这一根本问题。深化企业内部干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革是党的十八届三中全会提出的深化国有企业改革的主要目标之一。“三能”改革，难点是领导干部的“能下”，关键在于建立完善市场化用人和考核机制，用好“能上能下”的指挥棒，推进用人制度改革的深入。企业用人机制的核心在于抓住“关键少数”，国有企业要着力培养企业家精神、有效推行职业经理人制度、大力实行经理层的市场化选聘和退出机制，以此打造一批适应市场化要求、在经济领域为党工作的企业家型领导干部队伍，为国企改革发展提供关键人才支撑。

　　聚焦一个关键战略：抓好创新驱动发展战略的落实。我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。新一轮科技革命和产业变革正在全球范围内孕育兴起，抢抓未来发展机遇，关键在于创新驱动，即把创新作为引领发展的第一动力。国有企业作为市场创新主体，应该在经济社会发展中发挥带动作用，必须加大创新投入、吸引和培育创新型人才队伍，引领促进经济社会发展的技术创新、组织创新、管理创新和商业模式创新，不断提高发展质量和效益，努力培育具有全球竞争力的世界一流企业。

　　打好一场攻坚战：打好防控经营风险的攻坚战。中央经济工作会议上，习近平总书记强调，要重点抓好决胜全面小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战。防风险是首要之战，重点在于防控金融风险。国有企业经过多年快速扩张式发展，在取得巨大发展成就的同时，也积累了各种各样的经营风险，如资产负债率高、劳动生产率低、债务风险大、处僵脱困任务重、法律诉讼案件增加快、历史遗留问题依然复杂难解等等，这些风险如不能有效防范，很有可能就是前进道路上的定时炸弹。国有企业必须按照习近平总书记的要求，把防范化解重大经营风险作为重点工作、首要之战，确保实现企业向高质量发展阶段的平稳过渡。

　　确立一个根本保障：坚持党对国有企业的领导。国有企业发展史就是一部坚持党的领导、加强党的建设的历史。新时代坚持党对国有企业领导的具体路径，就是要把“党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”。从时间角度看，把党的领导融入公司治理各环节，自始至终;从空间角度看，把党的组织内嵌到公司治理结构中，全面覆盖。这既加强了党对国有企业的全面领导，侧重在治理架构层面贯彻党在企业发展上的意图，同时又为按照现代企业制度的运作留有足够的空间，更注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。这就是中国特色现代国有企业制度之“特殊优势”所在，其核心就是通过政治优势的发挥更好地转变为市场的竞争优势和发展优势。

　　总结改革开放的历程，一个不可动摇的结论就是，中国40年的快速发展，靠的是改革开放;中国未来的发展依然要靠改革开放。新时代深化国有企业改革，不仅是国有企业自身做强做优做大的要求，更是全面深化改革战略的重要组成部分。与其他领域的改革一样，国有企业改革已经进入了深水区和攻坚期，需要涉险滩、啃硬骨头，更需要壮士断腕、凤凰涅槃的决心和勇气。深化国企改革只有进行时没有完成时，国有企业必须按习近平总书记要求，争做改革创新的坚定者、奋进者、搏击者，读懂改革规律、掌握改革本领，更加自觉、坚定地推进企业改革，推进国有经济发展壮大，更好服务于供给侧结构性改革、服务于中国特色社会主义市场经济建设，推动我国经济发展实现中高速增长、迈向中高端水平。

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