抓住供给侧结构性改革和“一带一路”新机遇

郑瑟

　　2014年7月，国资委选择具有较好基础的中国建材和国药集团开展混改试点。到2017年底，中国建材和国药集团内混改企业户数占比分别超过85%和90%，营业收入分别超过70%和90%，为央企混改提供经验。

　　国药集团副总经理、新闻发言人石晟怡表示，国药集团通过推进混合所有制改革，持续优化市场存量，带动整个医药行业逐步走出了“多、小、散、低”的窘境。此举大幅提高了行业集中度，减少了同质化、拼价格等恶性竞争。截至2017年底，国药集团内混合所有制企业数已达660多家，占集团企业总数的90%以上。

　　2015年国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，其中提出在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域开展混改试点示范。截至2017年底，发改委与国资委已经确定了三批共50家试点企业。

　　宝武钢铁集团是国务院国资委确定的国有资本投资公司试点企业。目前，宝武钢铁集团共有混合所有制企业115户，占企业总数的23%，钢铁主业中，宝钢股份是2000年就上市的公众公司，集团控股60%;八一钢铁、韶钢松山也都是上市公司。2015年以来，集团共实施了23个混合所有制改革项目，引入非公资本数额17.3亿元。集团营收和利润的70%来自混合所有制企业。

　　“正是由于集团按市场化方式大力推动子公司开展混合所有制改革，我们才能以较快的速度提升竞争力，赢得较大的市场份额，并保持钢铁行业领先地位。”宝武集团副总经理胡望明指出，其中的逻辑其实很简单，就是通过混改，实现股权多元化，企业构建起有效的法人治理结构，董事会中代表各方的董事更多地按市场化原则进行决策，这样的决策考虑了各方面的意见，会更加贴近市场，更利于后续的实施，从而大大提高企业的市场竞争力，保证企业做强做优。

　　作为落实《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》另一项重要工作，国资委初步完成了对上市公司国有股权监督管理相关制度的梳理、修订，将进一步提高国有控股上市公司及其国有股权流转的公开透明程度，更好地为各类投资者通过股票市场参与国有企业改革提供公平的机会。

　　目前，上市公司已经成为中央企业混合所有制改革的主要载体。统计数据显示：2012年~2017年6月底，央企控股上市公司从378户增加到390户，央企控股上市公司资产总额、净资产、营业收入、利润总额分别占整个中央企业的63.7%、60.8%、61.1%、84.8%。

　　试点企业中国诚通控股集团，通过IPO、并购重组、控股权划转等方式，共控股诚通发展、中储股份、粤华包B、冠豪高新、岳阳林纸、美利纸业、华贸物流等7家境内外上市公司，主要资产均已进入上市公司，资产证券化率达到82.7%。

　　在中国诚通控股集团副总裁李友生看来，以上市公司为主要载体实现核心业务混改，通过最为公开、透明的资本市场，与各种所有制资本包括广大投资者，实现了混合所有制，相应地也更加要求公司为全体股东创造价值。

　　中国企业研究院执行院长李锦表示，以联通为代表的混改初步完成突破的势头，预计今年国企混改将进一步向纵深发展，整体上由“怎样混”转向“怎样改”阶段，展现出混改范围更大更广、战略投资更活跃、试点引领更突出以及混改运营机制更成熟的局面。

　　对于2018年混改，国资委有关负责人上周也指出，下一步混改要在拓展广度上发力，例如提升混改层级，探索集团层面的股权多元化，也要在七大重点领域50家混改试点基础上进一步推进。同时，拓展混改深度更加重要，比如要引入非公资本积极股东，进一步推动企业形成市场化的经营机制。

　　国企产权制度改革的开端可追溯至1993年。是年11月，十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济的若干问题的决定》，指出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，即股份制。

　　当时，国企改革已刻不容缓。1994年初，国家经贸委等9个部门成立联合调查组，对上海、天津、沈阳等16个重要工业城市的国企财务状况做调查，结果显示亏损面已达52.2%。

　　尽管产权改革始终在收与放、进与退的两难之间苦苦摸索，但大部分优质国有企业后续均按照公司法进行改制，许多还登陆资本市场。

　　“总体上看，中央企业在产权层面已与社会资本实现了较大范围的混合。”2018年1月31日，在国务院国资委于北京召开的央企混合所有制改革情况通气会上，国资委产权局副局长郜志宇介绍说。

　　国资委提供的数据显示，截至2017年底，中央企业各级子企业，包含98家中央企业集团公司，基本上完成了公司制改制。其中，超过三分之二的企业引进各类社会资本实现了混合所有制。

　　在混改不断推进的过程中，国企也通过资本市场获得了大量融资。据国资委初步统计，2017年，中央企业新增混合所有制企业户数超过700户，其中通过资本市场引入社会资本超过3386亿元。

　　前两批共19家国企混改试点中，目前7户已经完成引入战略投资者、重组上市等工作，引入各类投资者40多家、资本超过900亿元。

　　其中最受瞩目的莫过于联通混改。2017年8月，中国联通(600050.SH)通过定向增发，引入9大战略投资者，腾讯、百度、京东、阿里巴巴以及苏宁等民营巨头悉数在列，共为联通募资近780亿元。

　　严格来说，联通在上市的时候已经完成混改。但因在4G上的失利，联通后来成为三家电信运营商中经营状况最不理想的企业。2016年其税前利润5.8亿元，同比减少40.4亿元，仅相当于中国移动两天的利润。

　　充实荷包后，联通董事长王晓初直言，中国联通在5G时代不能再犯4G的失误，要从开始就为5G的发展准备充足的资金。中国移动早已开始布局，并在5G标准的研究上处于领跑位置。

　　以同样的方式，东航物流2017年通过产权市场公开融资22.5亿元，吸引了德邦、普洛斯等行业龙头企业成为战略投资者，绿地等民营资本成为财务投资者。紧接着，刘绍勇在两会期间确认，东航集团层面加入混改。

　　“要加强集团层面上的混改。”全国政协委员、中化集团董事长宁高宁在两会期间说，目前国企在集团层面改革的少，形不成很强的国企改革文化和氛围，不利于国企改革的整体推进。

　　中国铁路总公司亦向诸多大型民企发出了邀请，民营物流巨头顺丰控股(51.480, -0.19, -0.37%)(002352.SZ)已率先表态，将认真研究并积极参与铁总混改。铁总继承了原铁道部的巨额债务，正试图盘活巨量土地，减轻债务压力。

　　北京交通大学经济管理学院教授、中国城镇化研究中心主任赵坚曾对南方周末记者说，地方铁路局虽然改制成了有限公司，但目前并未形成真正的公司制度。

　　“国企有很多问题，实质上是由外在导致。”上海一位原大型国有企业董事长对南方周末记者说，“最重要的是国资监管模式”。

　　多位受访者均提到，混改背后涉及国资监管体制改革，才是国企混改的核心。过去“管人管事管资产”的国资监管方式，被普遍认为效率低下，捆住了国企的手脚，甚至形成了中国式的内部人控制。

　　中国人民大学金融学教授郑志刚撰文称，中国式内部人控制有两个原因，一个是金字塔式控股结构会形成长长的委托代理链条，这就导致了所谓的“所有者缺位”。

　　第二点是，国有企业与生俱来的政治关联一定程度造就了中国式内部人控制。比如，虽然形式上董事长的产生要经过董事会提名和股东会议表决，但按照中国现行的国资管理体制，董事长是由上级部门任命的。郑志刚认为，这正是最近一段时期以来国企改革强调“从管企业到管资本”，强调“市场化遴选经理人”背后的原因。

　　“国企改革改的应该是内部人控制。”全国政协委员、哈尔滨电气集团公司董事长斯泽夫接受南方周末记者采访时说，包括上市公司，应该建立董事会，让财务数据更加透明，接受市场化的挑战。

　　“我认为混合所有制的实质是公司治理的改革，即股东平等，使公司成为一个建立在代议制基础之上的利益共同体。”北京大学法学院教授、北京大学法律经济学中心联席主任邓峰是资深国企改革研究者，他曾对南方周末记者说，混合所有制是个“制”，是个公私混合的制度，不能把企业只理解为一堆财产。

　　邓峰说，只有完善公司治理后，才不会出现几大央企集团董事长、总经理一夜之间对调，或者国资委要求所有央企都应该有个主业，非主业投资比重不能超过10%等等。所以混合所有的前提是良好的公司治理。

　　上述国企董事长认为，BATJ作为国企混改的战略投资者，对公司重大事项的决策形成重大影响，有望成为完善公司治理的重要资本力量。比如联通混改最大的亮点在于，联通集团的国有股权从63.7%下降为36.67%，也就是从绝对控股变成了相对控股，而相比非国有股东持股的35.19%，两者股比之间的差距是1.48%，连2%都不到。

　　此外，从联通董事会的构成来看，国企董事与民企董事，首次分庭抗礼。13名新董事会成员中，8人为非独立董事。其中，3人来自联通，另外5人均为混改引入的战略投资者，除了中国人寿(27.240, -0.17, -0.62%)仍是国企董事，其他4位分别来自BATJ。

　　“应该说，这个结构还真是有可能一家说了不算。”曾任国家国有资产管理局企业司司长的管维立对南方周末记者说。

　　管维立曾在14家上市公司担任过独立董事，联通目前的董事会格局让他想起当年的深发展(现为平安银行(12.050, 0.02, 0.17%))。深发展彼时的第一大股东是一只美国基金，持股17%左右，但是控制了大部分董事席位。即便如此，由于股权分散，董事会保持了相当的独立性，“(大股东)要花很大的精力说服董事会支持他的方案”。

　　“过去许多没到位的都要(做)到位。”两会期间，国资委副主任徐福顺接受南方周末记者采访时，肯定了国资管理体制改革的方向是由“管人管事管资产”转变为“管资本”。他表示，国资委以管资本为主，本质上是要代表出资人发挥股东的作用，使公司的发展战略符合出资者的意图，真正的管理者属于董事会和经营层。

　　不过，诸如联通等国企混改的效果仍有待观察。因为与许多国家“董事会是公司的权力机关”相比，中国现实倾向于股东权利至上。上述董事长认为，联通混改后，国有股毕竟还是占联通股权的53%，正是这53%，有可能使国有股的绝对控股地位造成“行政化管控”，行政决策代替市场决策的风险依然存在。

　　“第一步先绝对控股，第二步再做一些权力分配。”谈到东航集团层面混改时，刘绍勇向南方周末记者介绍，东航混改将分步实施，现在是单一国有股东，首先将引入不同成分的资金，不论国有还是民营。混改后，国有股东大概减持到51%左右。

　　邓峰设想的方案则更为彻底——虽然战略投资者只持有少部分股权，但若想提高联通的经营管理水平，可以考虑把公司的全部控制权、经营权交给对方。原来的国有大股东不妨从直接的管理者，变成幕后的监督者，控制监事会而不是去控制董事会。

　　云南白药(99.230, -1.86, -1.84%)(000538.SH)正是民资拿到控制权的样本。在股比设计上，陈发树率领新华都(8.710, 0.28, 3.32%)与云南省国资委实现了平起平坐，各占50%。这种情况下，双方达成了“去行政化”条款，即云南白药高管不再保有行政性职级，必须成为彻底的职业经理人。

　　尽管从融资、公司治理以及产业协同的方面来看，BATJ进入垄断领域，有助于提升国企活力，但也有声音认为，这将造成少数民企对于垄断收益的分享。

　　“(民企参与)联通混改百分百赚钱。”一位地方国资委人士向南方周末记者分析，联通所在的通信行业，虽然有三家运营商，但还是相对垄断的。垄断体现在联通想要发展5G，关键取决于工信部的产业政策。如果5G运作好了，BATJ很自然还可以分享股价上涨的收益。

　　而且，自民营资本通过定向增发进入上市公司的那一刻起，就摊薄了国有资本以及公众股东的权益和价值。

　　也有受访者担心，战略投资者无法长期持有国有股权。比如从2005年开始，各个银行都曾引入战略投资者，希望国际上管理先进的银行能够把经验带入中国。但因担心国有资产流失，外资银行并没有获得管理权，最后趁着中国银行(4.200, 0.03, 0.72%)上市，外资纷纷溢价退出。

　　事实上，国企要不要民营化、私有化，是一场从未停止的角力，同样的争论可以追溯到20年前。

　　经济学家华生是反对者之一。他认为世纪之交的中小国企和集体企业的改制历史说明，国企改制无论是分是卖，企业还是会落入原企业高管或相关权势者手中。

　　邓峰曾为这种国企混改的两难境地开出药方。他说，原来不肯让国企私有化的原因，是因为它是全体人民的，可是现在松绑，让一部分民营资本进入，而这部分民营资本是通过国家主权的管制获得的垄断收益，本质上它和税收一样，应以公平的方式分给全民。

　　作为我国电力行业的见证者和参与者，全国政协委员、中国大唐集团董事长陈进行在全国两会期间就深入推进电力体制改革、国有企业混合所有制改革、电力行业如何实现高质量发展等热点问题接受了中国经济时报记者的专访。

　　他表示，电力行业当前面临诸多挑战，唯有遵循市场规律、主动应对变革，才能实现螺旋式上升、波浪式前进。

　　中国经济时报：今年是高质量发展元年，对电力行业而言，推进高质量发展的着力点是什么?

　　陈进行：作为电力央企，应该认真贯彻新发展理念，抓住供给侧结构性改革和“一带一路”新机遇，立足质量效益，加快转方式调结构，培育新动能新优势，坚定不移地推进高质量发展。

　　电力央企应加大电源结构、区域结构、产业结构、股权结构调整，统筹投资并购两种手段、国际国内两个市场，抓好重点战略项目推进，提升在优质核心市场的市场占有率和归母利润水平。以科技创新为重点的全面创新，是电力央企转型升级、提质增效的重要支撑。电力央企应坚持质量效益，坚持高起点、高标准、高质量，有效管控发展质量，确保持续盈利能力。

　　中国经济时报：今年是改革开放40周年，你认为，如何深入推进电力体制改革?

　　陈进行：全面深化经济体制改革，重要的一点就是发挥市场在资源配置中的决定性作用。不论是国有企业改革、电力体制改革，总体方向都是市场化，最终目标是引入竞争，充分发挥企业作为市场主体的作用。

　　在深化能源供给侧结构性改革和化解煤电过剩产能的政策背景下，煤电发展空间缩小，竞争日益激烈。中国大唐将从四个方面入手：深耕电力市场，目标是增发有效益的电量;精耕电煤市场，目标是保供应、调结构、降煤价;开拓热力市场，目标是培育新的增长点;培育核心市场，目标是做强做大非电业务。

　　中国经济时报：今年的政府工作报告指出，今年将稳妥推进混合所有制改革，目前国有企业推进混改的难点是什么?关键突破口何在?

　　陈进行：推进混合所有制改革，需要适时对近年开展的混合所有制改革试点情况，包括操作程序、国资定价、股权激励等方面进行总结，形成制度并加快复制推广。

　　针对改革中反映出来的一些问题，建议适当提高民营企业持股比例，增强民营资本参与混合所有制改革的积极性;健全激励机制，进一步增强基层员工的改革获得感;打通改革容错机制、创新包容机制政策落地的“最后一公里”，让企业家放开手脚、甩开膀子干事。

　　中国经济时报：过去5年，煤炭消费比重下降8.1个百分点，清洁能源消费比重提高6.3个百分点，这充分说明煤电在我国能源结构中的作用逐步发生着变化。如何正确认识煤电产业在电力行业中的定位?传统煤电行业如何进行转型?

　　陈进行：煤电发展要有新定位。我国原来的电力结构是以火电、水电和少量核电构成，现在随着新能源的加入及大力发展，使得我国电力结构发生了很大变化。我们必须深刻认识这种结构性变化对能源电力行业带来的影响。这其中有机遇，也有挑战，关键是要看怎么去认识、怎么去把握，找到规律，主动适应，进而促进整个行业的健康可持续发展，在构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系中发挥新的更大的作用。

　　如原来发电利用小时数是衡量电力工业的重要指标，但现有电力结构与原来相比发生了很大变化，大量开发的风电、光伏等新能源，属性与火电、水电大为不同。新能源具有间歇性、波动性，而且与需求侧不对称，这意味着火电需要承担着更重要的责任。需要火电发挥好“保供”“让路”“托底”的三大作用，在未来发展中不仅要更安全、更可靠，而且要更清洁、更高效、更灵活。

　　煤电仍将是我国中长期“保供”主体电源。新能源替代传统能源、非化石能源替代化石能源是当今中国乃至世界能源变革的主流。虽然煤电中长期装机和发电量占比将持续下降，但考虑到我国资源禀赋特征和社会用电成本，新能源短期内不能真正发挥主体作用，煤电作为我国中长期发展的主体电源地位不会改变，仍将持续发挥电力“保供”关键作用。

　　煤电应为可再生能源电量消纳“让路”。今年的政府工作报告指出，要防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。在电力需求增速放缓的形势下，风电、太阳能等可再生能源的持续快速发展，必然挤占传统煤电的电量市场空间。煤电应为可再生能源发展“让路”，在政策上优先支持可再生能源上网，牺牲一定的利用小时数。

　　煤电应为可再生能源发展提供“托底”。到目前为止，煤电的经济性和可靠性仍然存在优势。随着我国可再生能源比重逐步提高，为支撑电网稳定可靠运行，促进可再生能源就地消纳和跨区资源配置，仍然需要规划建设一定规模的煤电发挥“托底”作用，提供电力调峰等辅助服务。与抽水蓄能、气电、储能相比，灵活性改造后的煤电是我国当前技术条件下最经济可靠的调峰电源，将有力促进可再生能源的充分消纳，保障电力系统的安全稳定运行。

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