"新国企"，国企国资改革发展踏上新征程

郑瑟

　　2017年，中央企业以深化供给侧结构性改革为主线，以提高质量效益和核心竞争力为中心，深入开展瘦身健体、提质增效行动，大力推进重组整合，积极发展战略性新兴产业，全面加强党的建设，企业改革取得明显进展，收入利润创历史最好水平。国资监管系统企业实现营业收入同比增长14.7%，利润总额增长23.5%。中央企业实现营业收入同比增长13.3%，上缴国家财政收入同比增长4.7%，为经济社会发展和民生改善作出积极贡献。

　　面向新时代，党的十九大和中央经济工作会议，对国企国资改革发展党建作出重大部署，完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，推动国有资本做强做优做大，培育具有全球竞争力的世界一流企业，成为新时代的新要求，引领国企国资改革发展踏上新征程。

　　所谓"新国企"，是指在我国发展社会主义市场经济的背景下，按照建立现代企业制度的目标，通过改革改组改制，在自身内部基本建立了适应市场化要求的体制机制，与计划经济条件下的传统国企相比已发生本质变化的国有企业。"新国企"保持鲜明"国"字特色，与传统国企相比，不仅在形式上新，更体现在内涵上新。

　　回首过往，中央企业靓丽成绩单中蕴含着哪些秘诀?面向未来，国企国资如何持续深化改革，惠及民生?

　　中共十八大报告为新时期国企改革指明了方向，十八届三中全会进一步为国企改革描绘出完整、详细的蓝图，2015年9月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及相应配套文件又为推进国企改革的奠定了政策体系，国企改革下一步关键是基于指导思想、改革蓝图和政策体系实质推进。

　　但是，这并非易事。

　　正如《尚书•说命》所言：知之非艰，行之惟艰。当前，在实质推进国企改革过程中，还有几个问题造成国企改革“执行难”。

　　一是国企改革的目标有待进一步明确。虽然十八届三中全会已经明确了国企改革的目标，但是现阶段又有一些反复，因此需要进一步地明确。从社会“可获得感”角度来看，国企改革的目标不仅是国有企业自身做大做强做优，还包括给整个经济创造公平竞争的环境。只有深化国有企业改革的目标，进行国有经济战略性调整，才可以给整个经济创造公平竞争的环境。

　　二是国企改革的路径有待进一步“上下结合”。改革开放成功的一个重要经验就是，任何一项改革都是由上到下、由下到上、上下相结合地推动。十八届三中全会已经确定了国有企业改革的整个框架和目标，但是在两年多的改革推进中，上下结合方面并不是很够，推进的力度也不是很快。

　　国企改革上下结合要做到：上面有框架，下面有试点。试点的前提是允许企业放开地进行探索，设立容错机制。但是现在看来，国有企业改革并没有真正建立起容错机制。

　　三是国企改革的动力机制有待进一步平衡。也就是说，国企改革推进的激励机制和约束机制不太平衡。在企业层面，推进改革的激励机制还有待进一步完善，在激励和约束并不对称时，改革是很难推行下去。

　　四是国企改革的试点有待进一步系统化。央企层面推出“十项改革”试点，但是每个企业都只是进行单项试点，缺乏系统性。任何企业推行改革，都应该是综合性的，只进行单项改革试点无法说明这项改革是否成功，企业发展好坏都不可能是某一项改革试点的结果。

　　要破解国企改革的“执行难”，下一步推进国企改革应该注意以下问题：

　　一是必须以对每家国企进行分类并向社会公布为前提。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话，那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的。

　　一方面，在实践层面，由于国有企业功能定位不清，面临着盈利性和公益性的“使命冲突”，不仅企业无所适从、经营管理行为存在扭曲，而且无论国企是否盈利都会有来自社会的指责声音;

　　另一方面，从理论层面，也需要明确具体国有企业在我国社会主义市场经济中的基本定位和作用。实际上，没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务，也就是说基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类是其他国有企业改革任务的基本前提。

　　根据中央关于国有企业改革指导意见，国有企业可以分为公益类，主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。

　　由于现有的国有企业大多是三类业务混合，因此需要推进国有资本战略性调整来实现企业功能定位和分类，具体需要通过建立以管资本为主的管理体制，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动来保证国有企业动态地实现其功能定位。

　　这个过程本身又是与推进混合所有制改革相结合的。在具体监管过程中要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。

　　因此，实质推进国有企业改革，必须首先对每家国有企业进行功能定位和类型确定，并向社会公布，这是国有企业改革的当务之急。

　　二是必须坚持整体协同推进的原则。新时期深化国有企业改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。

　　例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。

　　因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值;另一方面也可以通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级，优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。

　　现在不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司过程中，还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。

　　国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好，也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题。

　　因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出“1+X”系列国有企业改革政策体系同时，在“十三五”时期根据经济新常态的要求对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。即使在国资委开展的10项国企改革试点的过程中，各项试点也不应该是只对一个企业单向推进。对于试点企业而言，单独只进行某项改革试点，即使企业绩效得到改善，这种改善实际上也很难说是由于该项改革取得了的效果。

　　因此，每个试点企业都应该是一个综合改革试点。

　　三是推进国有企业改革要寻求重点领域进行突破。在整体协同推进国有企业改革过程中，有两个领域的国有企业改革的突破是至关重要的，一是煤炭、钢铁等产能过剩行业的国有企业改革，二是石油、电信、电力、民航、铁路等具有自然垄断性的行业的国有企业改革。

　　这不仅是因为这两类行业国有企业改革是当前社会关注的重点，更是因为这两类行业国企改革对营造公平的竞争环境、支持新常态下我国经济发展具有重大意义。

　　对于第一类行业，其改革涉及化解产能过剩、处置“僵尸企业”和国有经济在这些行业的逐步退出等难点和重点问题，这些问题也是供给侧结构性改革的关键任务，能否成功推进，在很大程度上决定了国有经济布局的优化和整体经济结构的转型升级，具有全局战略意义。

　　第二类行业虽然具有一定自然垄断性，但并不是整个行业都是自然垄断性的，自然垄断性主要体现在行业中网络环节。这些行业的改革，包括除网络环节外整个行业对非国有企业的开放，也涉及这些行业国有企业战略重组和混合所有制改革等，旨在形成自然垄断性行业的主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。

　　这类行业大多是基础性行业，对整体经济效率影响巨大。这些改革能否成功推进，对市场经济公平竞争环境的形成以及下游产业的成本降低、实体经济的发展等具有决定性的作用。因此，这两类行业取得突破，是新时期国企改革是否得到实质推进的基本标志，虽然问题复杂、困难巨大，但必须下决心积极推进，否则无法表明新时期我国已实质推进了国有企业改革。

　　四是要以深化政府机构改革来构建国企改革动力机制。当前我国国企改革政策的“四梁八柱”都已经具备，但缺乏执行和实质推进，而执行的障碍在于政府行政体制改革相对滞后，政府机构改革亟待深化，“组织跟着战略走”，改革战略的执行和推进需要政府组织构架的完善甚至重构。

　　因此，深化行政体制改革是当务之急。国资委要将权力下放至国有资本运营公司和国有资本投资公司，摆脱政府急、企业不急局面，真正建立企业自主改革的动力机制和容错机制。

　　五是要克服一些“知行误区”，积极推进混合所有制改革。必须认识到，混合所有制企业是“新国企”的主体。自中共十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”以来，虽然混合所有制改革已经有了日趋完善的政策体系，实践推进也有了积极进展，但是，无论是在理论认知层面，还是在实践操作层面，都存在这样那样的“误区”，例如将混合所有制改革等同于股权多元化改革，只强调多个法人持股，没有认识到混合所有制改革一定是不同性质的持股方的多元持股。

　　又如，将混合所有制改革等同于国有资产流失，甚至等同于私有化，从而反对混合所有制改革，实际上国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失，关键是程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的“红线”和“底线”。

　　在具体推进混合所有制改革进程中，要不断探索完善法律制度，以法律制度建设为前提,重新构建有效的公司治理结构。

　　中国国有企业改革的进程即将走过40年的历程，经过40年来理论研究和实践探索，中国国有企业改革与发展取得了辉煌的成就，成就了一大批“新国企”。

　　2017年世界500强企业中，中国大陆企业已经达到109家，其中64家属于国有企业，中央国资委监管企业达到48家。但是，这些企业还很难说是真正的世界一流企业。为了与成熟社会主义市场经济体制要求相适应，中国国有企业改革还需要进一步深化。

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