城中村法治之困：村级腐败突出 村官“先富起来”

蜚语

来源：检察日报



        城中村正在承受转型带来的阵痛。蒋佳伽/摄

　　“哥，我杀人了。想办法给我打2000块钱，开户行……”

　　2013年12月20日，收到弟弟刘宝(化名)发来的这条信息，刘乐(化名)的第一反应是“遇上骗子了”。短信里刘宝还让哥哥替他好好照顾女朋友，刘乐仔细想了想，觉得弟弟可能是深陷传销组织不能自主。刘乐果断报警。

　　根据刘乐提供的信息，几天后，警方在山西太原市开发区的一家网吧里抓获了刘宝，原因是涉嫌故意杀人。原来，12月19日刘宝在北京市海淀区田村路街道办五孔桥地区附近的出租房里嫖娼时，因被卖淫女胡某言语激怒，将其杀死。

　　在事发地五孔桥地区，这已经不是第一起命案了，尽管如此，事情过去快一年了，附近的人提起这起杀人案，还是记忆犹新。与事发出租屋一墙之隔的租户小李告诉记者：“生活在这样的地方，发生什么都不奇怪。”

　　五孔桥地区离海淀区五路居地铁站不过1000多米，两三个街区之外就是首都师范大学。像五孔桥地区这样原本是农村，后来被城市建成区包围或半包围的地区被称为城中村。

　　“城中村大量外来务工人员的进入，使得它既不是传统意义上的熟人社会，也不是现代意义上的陌生人社会。”吉林大学法学院副教授侯学宾告诉记者，人员的混杂给社会管理带来了困难，而且外来务工者的低收入和城市的高消费之间的矛盾，使得社会冲突频发。

　　《方圆》杂志发起的“城中村法治生态调研”活动发现，在尚未改造完成的城中村中，“两抢一盗”等财产性犯罪高发；部分犯罪带有自救性质；城中村儿童权益保护往往被忽视；在城中村改造中，村级腐败问题突出。

　　贫穷滋生的“两抢一盗”

　　在山东省临沂市冬关村，随处可见“握手楼”、“一线天”，这里居住着大量外来务工人员。由于缺乏统一的市政建设，往往存在消防隐患，治安情况不容乐观。

　　“小偷最多的一晚上，村子里能有十余家住户同时失窃。”山东省临沂市检察院检察官卢清华说，由于村子里的外来租住户多，成分相当复杂，虽然按要求人人都要到派出所登记，但还是防不住层出不穷的盗窃、故意伤害和诈骗，甚至出现了专门以城中村为目标的犯罪团伙。

　　“比如有一年春节期间，西北的一个犯罪团伙流窜到冬关村作案，曾一度令治安人员及当地群众束手无策。”卢清华说，这个团伙除了几个首要分子是成年人以外，大部分成员是十六岁以下甚至是不满十四周岁的未成年人，这伙人专门盗窃，兼而抢夺，并专选治安状况比较差的城中村和人员拥挤的商品集散市场等地作案。作案时，未成年人负责具体实施偷盗，成年组织者则躲在远处观看。如果未成年人得手，成年组织者就过去收钱；如果未成年人失手被抓住了，成年组织者要么上前说好话为未成年人解脱，要么干脆一溜了之。

　　流动人口难以管理是城中村的犯罪查处困难的一大原因。在山西太原的城中村，今年1至9月刑事案件立案17844起，占全市刑事案件的73.8%。

　　“因为外来务工人员基本上处在无序流动的状态，外来人员的住址、工作单位变动，违法犯罪前科情况等动态信息往往得不到及时更新。”河北省邯郸市邯山区检察院办案检察官认为，人口信息采集机制不畅是治理城中村犯罪面临的一大挑战。

　　城中村发生的刑事案件往往以盗窃、抢劫、抢夺(即“两抢一盗”)等侵财型犯罪为主。“这与大多数城中村居民生活水平不高有关。”河北省张家口市张北县检察院检察官韩进忠说。

　　进城打工者、小摊贩、无业人员……选择居住在城中村的居民大都为了低廉的租金而来，缺少稳定的经济收入。“居住在城中村的犯罪人员中，绝大多数是小学、初中的文化水平，甚至有部分从未上过学。文化水平不高，职业技能差，谋生能力弱。”韩进忠表示，他们在经济压力下更容易走向犯罪。

　　外来务工者的犯罪“自救”

　　尽管在城中村里，流动人口给治安管理带来了较大的难度，但大部分外来务工人员心里怀揣的并不是犯罪，而是追求更好的生活。

　　“城中村外来务工人员出门打工前抱着发财梦想，但进入城市后却面临着艰难的生存境遇、恶劣的生活环境，沦为城市新的贫困和弱势群体。”河北省张北县办案检察官分析，城中村外来务工人员往往不能与城市市民享有同样的发展空间，由此导致就业待遇的不平等。对比之下不少城中村外来务工人员产生了巨大的心理失衡。

　　这种失衡还体现在外来务工人员权益被侵害时，正规救济途径的缺乏。

　　深圳市宝安区检察院检察官陈剑桥告诉记者：“有一个外来务工人员在追讨工资时遇到了问题，向我求助。我建议找正规救济渠道，刚开始找劳动部门，劳动部门说这个企业没有在劳动部门备案，而且需要证明双方存在劳务关系。到工商部门，工商部门说这个企业没有注册。报警，警察认为是民事案件。最后务工者不得不离开，因为熬不起、耗不起。”

　　救济途径不畅使得心态失衡更难以疏导。一旦出现权益受侵害的情形，采用带有“自救”性质的犯罪手段维权的外来务工人员并不在少数。

　　然而，“自力救济”过程往往会越过法律的红线，构成犯罪。这种“自救”包括三种情形：一是以暴力对拖欠工资的老板及其家属进行直接报复，发生故意伤害、非法拘禁等恶性案件；二是拿不到工资的外来务工人员将雇主的货物或生产工具拿走，自我兑现工资，构成盗窃罪或抢劫罪；三是纠集同乡或雇佣他人讨要工钱，遭拒绝后发生砸毁财物和打架斗殴的行为，这些可能涉及故意毁坏财物罪、故意伤害罪和聚众斗殴罪。

　　“放养”的城中村儿童

　　成为弱势群体的还有外来务工人员的随迁子女。上海市青浦区徐泾镇，常住人口15万人，外来务工人员人口就占12万，形成了规模不等的外来务工人员聚居区。

　　“城中村中的家长对孩子‘放养’的较多，导致孩子脱离自己的视线，家长不清楚孩子的去向，给犯罪留下了很大的空间。”青浦区检察院检察官潘志峰表示，外来务工人员随迁子女权益受侵害问题应得到重视。

　　乐乐是个8岁男孩，和其他孩子一样，他出生后不久，从老家跟随父母来到“大上海”。今年4月2日傍晚5点多钟，妈妈詹某与爸爸发生争吵。当时，乐乐正拿着游戏机在玩，还没搞明白怎么回事，他就被妈妈一把拉到案板前，自己左手的三根手指被妈妈齐刷刷剁了下来。当乐乐被送到医院时，由于孩子的血管较细小，加上延误了治疗，乐乐的手指再也接不上了，经鉴定为轻伤一级(轻伤中最重的一级)。乐乐的妈妈也以故意伤害罪被上海市青浦区检察院批准逮捕。

　　“那天，我与老公吵架，他不与我理论，又要逃出家门去，我砍孩子的手，主要是留住老公，不要让他出门。”乐乐的妈妈在案发后对办案检察官哭诉。

　　“住在城中村的青年人大多收入不高，夫妻经常为了经济问题吵架。外来人员计划生育意识不强，大多生了二胎甚至三胎。一方面要负担几个孩子的养育及教育费用，还要负担房租、生活等费用，确实是蛮吃力的。”上海青浦区徐泾镇综治办主任朱海焦说，产生矛盾后，也没有人给他们调解。

　　“先富起来”的“村官”

　　城中村里并不只有贫穷，也有“富裕”。

　　伴随城市化热潮，一部分城中村通过旧城改造等方式先富起来。而随之带来的是村级腐败问题，全国各地都衍生出多位千万级“村官”。如广州冼村腐败窝案的背后是村干部的集体沦陷。冼村集体经济组织前身是广州市天河区冼村经济发展有限公司，支部书记是卢穗耕，副书记是其侄子卢佑醒，总经理是小舅子冼章铭，副总经理是外孙陈建强，副经理是亲侄儿卢丙灿。结果，在旧村改造中，公司班子都收了开发商给的贿赂款，另一方面，他们又利用贿赂款收买选票，操纵选举，巩固自己的权力。冼村腐败窝案被查处后，冼村村民废除、调整了原有租约后，村集体每年都要增收租金1亿多元。

　　深圳市田厦村曾因旧村改造名噪一时。当时，800名田厦新村村民以土地入股并参与项目利润分配方式进行城中村改造，被称为“村民个个是开发商，户户是千万富翁”。但村里的股份合作公司并没有摆脱村官贪腐的阴影。田厦村大搞旧村改造，并进军商业地产，担任田厦实业股份公司董事长的郑稳棠却被卷入了腐败漩涡。

　　村干部利用政策信息优势违建或骗取拆迁款的情况也十分突出。从2011年开始，江苏省宿迁市宿城区检察院开展“打击村镇建设领域职务犯罪”专项行动，查处“收钱放建”职务犯罪13件17人。

　　“甚至出现整村、整庄都在私搭乱建的现象。”宿城区检察院检察官陈猛说，在村民违章乱建事件中，基层干部的职务犯罪起着直接的催化作用。甚至出现了某街道会计曾经把集体一处废弃的垃圾堆放点，伪装成猪厂，骗取拆迁补偿款60万元。

　　以城中村改造突破城中村治理

　　目前，城中村已成为社会管理综合治理的痛点，也引起了各地检察机关的重视。

　　“检察机关应主动延伸社会管理创新职能，将城中村外来务工人员维权的触角伸向辖区的每一个角落，在集市、社区、工厂等城中村外来务工人员流动较大的区域，设立维权专岗。”韩进忠建议，通过设立城中村外来务工人员维权绿色通道，树立司法在城中村外来务工人员心中的权威，从而引导他们通过合法途径有效、妥善解决矛盾纠纷，减少外来务工人员暴力侵权案件的发生。

　　城中村治理要突出归属感和融入感建设，不仅在地理上更要从心理层面上消除城中村，陈猛说，“还要及时处置突发事件、消除矛盾隐患，开展社会风险评估”。

　　也有检察官呼吁应出台专门的法律、法规作为城中村改造的依据和保障，防止政策性文件朝令夕改。山东省淄博市博山区检察院检察官李欣说：“城中村改造应借鉴发达国家的城市发展经验，可以借鉴英国的城市开发公司形式，通过滚动开发解决当地经济发展和居民生活来源等问题。他们往往都会有相关法律来保障城中村的开发。”

　　“城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的，因此城中村改造本质上是一种都市更新。”中国人民大学经济学教授陶然告诉记者，尽管土地制度不同，但世界各地，尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验，仍可为我们提供借鉴性思路。

　　美国、日本、中国台湾等国家和地区发展出的土地“增值溢价捕获”、“区段征收”和“市地重划”等成功模式，可以有效消灭寻租空间，降低腐败的概率。相关国家的开发经验也表明，“区段征收”、“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益。

　　陶然告诉记者：“目前城中村存在的脏乱差问题，根本在于缺乏激励机制。如果允许农民自己开发土地，那么为了使土地能够增值，农民自然会作出规划去改善环境。”（徐小康 黎黎 陈楚涛）