碳资产管理遇履约难题 专家：加强立法提高惩罚力度

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来源：《瞭望》新闻周刊　

   　我国已成全球第二大碳交易市场，但一年来的试点实践表明，企业在交易中缺乏指导、碳资产观念淡薄、履约约束力差等等，已经干扰到未来我国碳峰值减排战略的顺利实施

　　日前，中美双方于共同发表的《中美气候变化联合声明》称，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值。今年以来，降低碳排放强度被国家发改委纳入干部考核体系。最新数据显示，截至今年6月29日，已启动交易的试点省市累计总成交量约856万吨二氧化碳，总成交额约3.38亿元，成为全球第二大碳市场。旨在控排的碳排放权交易，也已在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆七大碳交易试点先后启动。

　　然而，《瞭望》新闻周刊记者调研了解到，去年开市的深圳、上海、北京、广东、天津，在刚刚经历的首次履约期内却暴露出成交量激增、推迟履约期、一些企业坚持不履约等状况，凸显了我国碳交易中企业指导缺乏、碳资产观念尚未树立、约束力不强三大问题。专家表示，我国亟需通过进一步加强权责明确的惩罚力度等措施提升全社会的碳资产管理水平。

　　企业履约积极性低

　　所谓碳配额履约，是指控排配额企业经过第三方审查机构审核后，按实际年度排放指标完成配额清缴。实际指标与获得配额作比较，多余的配额可以用于交易或者留到下一年，而不足的则必须在市场上购买保证足额清缴，履行获得配额时的排放约定。

　　然而，除了上海和深圳两地按照各自的管理办法于6月30日履约完毕之外，其余三地均对最后履约期限进行了推迟。北京碳交易管理办法规定的履约时间原为6月15日之前，然而，6月18日，北京发改委将其推迟到6月27日。同样，天津按计划本应于5月31日完成履约，但天津发改委却两度延迟配额清缴期，最终于7月25日才完成履约；广东省同样将履约期限从6月20日推迟至7月15日。

　　与履约期延迟相伴的是成交量的短期激增，根据深圳排放权交易所公开数据计算，截至6月30日，深圳交易碳配额约152万吨，而其中有107万吨是在6月9日至6月30日内完成的，占比超过70%；无独有偶，天津2013年碳配额共交易约105.7万吨，其中有89.4万吨是在不到两个月的履约期内成交的，占总成交量的近60%。

　　值得一提的是，在交易量上涨的同时，天津碳价却大幅下降。7月25日天津碳市平均价为19元/吨，较履约期第一天的29.37元/吨下降了35.3%，7月24日还一度跌到全国最低的17元/吨。天津碳排放审核机构之一的中国船级社质量认证公司一位负责人向《瞭望》新闻周刊记者表示，低成交价的原因是配额发多了，买家多、卖家少，反映了企业履约积极性不高。

　　最终，上海履约率为100%，深圳有4家企业未按期履约，广东有2家企业未履约，天津有4家，而北京在距离最后履约期限只有10天时，仍有超过一半的企业没有履约。

　　三大问题导致履约难

　　业内人士为《瞭望》新闻周刊记者介绍说，我国首个履约期出现的种种现象反映出我国碳交易机制的不健全之处，三大问题导致企业不去履约、不愿履约、敢不履约。

　　首先，政府部门缺乏经验、指导不够，企业不知流程不去履约。虽然政府部门和交易机构对纳入配额管理企业进行过一些培训，但很多纳入企业对于自己获得碳配额有何权利责任不够清楚。天津一家未履约的化工厂厂长李钢说，“不知道怎么回事就被纳入了碳排放控制体系”；未履约的广东一家耐磨材料公司办公室负责人告诉本刊记者，他到现在也不知道碳交易到底是怎么回事；而北京甚至有未履约企业表示以为注册就算完成了碳排放配额的清算和履约。

　　接受本刊记者采访中，天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清表示，首次经历履约期的各地政府部门缺乏经验，对企业的指导有待细化，企业对进度把握不够准确，只好推迟履约期限。

　　其次，碳资产观念尚未在全社会树立，排放成本不一导致企业不愿履约。中国船级社质量认证公司在中国多地承担碳排放审核工作，一负责人表示，很多地区碳交易没有展开，而一些开展交易的地方政府仍然更重视GDP，所以碳的资产属性尚未被许多地方政府认可，在这种情况下，很多企业的碳资产观念难以完全树立。

　　上述广东未履约企业的办公室负责人说，“我打听了一下，碳排放并不是全国都在搞，像我们这样的小企业在很多省份排放都不受限制，我觉得不公平。”李钢也认为，小企业超排或者结余都不会有太多的数量，交易不了多少钱，“我觉得配额管理纳入小企业没意义。”他表示碳控排虽然可以保护环境，但作为资产价值不大。

　　再次，超排惩罚力度不够，权责不明致使企业看淡履约。从超标罚款数字上看，各地的惩罚力度都不算大，企业超排成本低。上海规定超标最高罚款10万元，北京规定对超排部分按市场均价的3～5倍处罚，深圳规定对超排部分予以3倍的罚款；而天津甚至没有罚金。

　　而本刊记者调查发现，即使罚款较重，由于各地交易办法尚处在完善阶段，存在权责界定不明的情况，给惩罚带来难度，执行力也有待提升。例如，因为超排数量大而可能面临上百万罚款的世邦魏理仕物业公司工作人员张歆然8月中旬告诉本刊记者，虽然被警告要遭罚款已有一个多月，但他们还在与发改委洽谈而尚未交罚金，“我们只是一个物业公司，超排的大楼其所有权不归我们，所以关于罚金怎么交还在洽谈。”

　　碳资产管理能力待补

　　“我国首个碳配额履约期反映出的种种问题，都要求政府从碳交易控制排放强度、降低社会整体减排成本的初衷出发，通过加大约束力度、转变观念提升整个社会的碳资产管理能力。”接受采访的业内人士及专家向《瞭望》新闻周刊记者建议：

　　其一，加强地方和国家立法，提高惩罚力度。目前各试点的约束条例层级不一，如天津的碳交易管理办法仅以市政府办公厅的名义下发，无法设立行政处罚。“我们还在争取地方人大立法加强约束，但目前还没有罚金。”天津发改委资源节约和环境气候处副处长史海燕说。　　国家发改委气候司副司长孙翠华今年多次表示，我国将在三年内出台关于全国性碳市场的完善政策。天津排放权交易所有限公司总经理王靖说，如果要建立全国碳市场的目标，有必要出台国家层面的“应对气候变化法”，将政府、企业等各方面的责任和权利加以明确规定，同时提出严格的惩罚约束条件。　　其二，建立超排企业黑名单制度，借碳交易建立市场诚信体系。孙振清表示，可以通过“黑名单”制度约束企业节能减排，“一些试点公布了未履约企业名单，对于这些企业，应该真正做到让其不再享受配额和全部的政策优惠，这个惩罚甚至比钱的损失还重。”天津北疆电厂计划部减排任务主管岳乃刚表示，对于他们这样的大企业而言，社会形象很重要，“如果因没有履约而在贷款等方面有了不良记录，企业得不偿失。” 　其三，对企业进行系统的碳交易培训，提升全社会碳资产管理能力。国家发改委8月15日称，我国将把二氧化碳排放强度降低指标完成情况纳入各地区(行业)经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系。孙振清建议，在新的考核体系下，地方政府应该切实在碳交易中提升能力建设，帮助企业培养一批专业人才从事碳交易。

　　顶层立法明确减排权责

　　目前，全国有70多个县市取消了GDP考核，同时降低碳排放强度日前被国家发改委纳入干部考核体系，建立全国碳市场已被提上我国政府的议事日程。对此，多位业内人士向《瞭望》新闻周刊记者指出，全国统一碳市场的建立，除了要以保证经济发展和做好政府调节工作为前提以外，“还要推出国家层面的立法加强约束，明确不同区域的减排权责。”

　　首先，要以立法明确不同地区承担碳排放控制“共同但有区别的责任”。环保部环境规划院副院长王金南表示，发达国家与发展中国家因为发展阶段不同承担的减排责任不一样，同样国内东中西部发展差异明显，在控制全国排放增量的前提下，应该将指标有区别地分解下去，不同地区分担不同的减排任务。这些在技术层面都可以实现，但关键是要有国家层面立法来加以确定和约束。

　　其次，以立法推动碳排放权跨区域交易。天津排放权交易所有限公司总经理王靖表示，大气是在流动的，不可能按区域严格划分，所以二氧化碳排放权完全可以实现跨区域交易。鉴于不同地区环境状况不同，跨区域交易也有利于实现全国排放的总控制目标，但地方保护的问题一定会存在，平衡各方利益，出台国家层面的“应对气候变化法”显得很有必要。

　　再次，要以立法整合现有各地区的交易规则及交易所。孙振清表示，现在全国各试点及自行开展试验的地方都有碳排放交易所，而全国统一的碳市场不需要这么多交易机构，所以要进行适当的整合，“此外，目前各地碳价及交易方法差异不小，统一市场中的碳价如何确定，交易规则如何理顺，这些问题都需要国家层面出台立法予以解决。”(文/《瞭望》新闻周刊记者 李鲲)