中国改革元年观察:触及既得利益群体 实现平稳改革

蜚语

来源：瞭望新闻周刊　

  　改革的顶层设计依靠自上而下，改革的创新实践则要上下同力。2014年，“全面深化改革”开局之年圆满，源于党的坚强领导，2015年“关键之年”形成诸领域改革破竹之势，则取决于放手发动基层干部群众积极参与到这场波澜壮阔的改革创新大潮中

　　被称为“深化改革元年”的2014年即将过去。回首这一年，中国的改革伟业又一次呈现出大潮涌动、喷薄而起的崭新气象，上下同心、全民共举的改革气候蔚然而成。在《瞭望》新闻周刊记者的观察中，有两个细节为2014年作了生动的解读：

　　其一，间隔不足一年，中央连续出台两大决定未来中国命运的纲领性文件，一个是2013年11月初召开的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一个是今年10月下旬召开的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；自1月22日成立至12月初，中央全面深化改革领导小组召开7次会议，审议或审议通过了“八个大项”中25项具体改革顶层设计方案。

　　其二，老百姓用自己的实际行动对改革做出了回应。1～11月，全国新登记注册市场主体1158.6万户，同比增长15.29%；注册资本18.2万亿元，新增8.72万亿元，增长92.06%。尤其是3月1日注册资本登记制度改革实施以来，产生了新一轮拥抱改革机遇的创业潮，日均新登记企业超万户。

　　接受本刊记者采访时，黑龙江省社会主义学院常务副院长祝福恩用四个“改变”描绘了过去一年来中国社会发生的深刻变化：

　　全面深化改革正在改变着我国经济社会发展的轨迹、面貌及前景。“全面深化改革”的理念得以树立、实施和落实，社会基层正在发生新的变化。

　　全面深化改革正在改变着改革步伐放缓、改革者疲软等困境和难题。改革正在成为推动我国经济社会发展的直接动力，培育和拓展了改革主体力量。

　　全面深化改革正在改变着国人，特别是领导干部的思维方式、决策方式、工作方式、生活方式、行为方式，社会正在凝聚形成壮大改革的正能量，深化改革开始成为改革的主体自觉。

　　全面深化改革正在改变和提升着中国在世界的地位，并展现了光明的前景和发展路径，使我国成为世界巨轮最为依赖的发动机之一，展现出中国共产党执政的能力、魅力和领导力。

　　“2014年改革有重大突破，改革思路有巨大提升。”面对本刊记者，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说，自己对这一年的评估，相比过去有很重要的不同，“改革体现出强烈的历史担当，把全面深化改革与国家治理体系和治理能力现代化、把全面深化改革和反腐败等紧密结合起来，是与国家发展大趋势、大目标紧密结合形成的大思路、大手笔。”

　　成功开局四大特点

　　中央党校党史教研部主任谢春涛接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，归纳了这场“从范围到力度都前所未有”的改革开局的四个特点：

　　一是速度较快。按照深化改革的路线图和到2020年的时间表，全面深化改革的时间跨度一共七年。60个大项的改革中，2014年开始实施的和正在试点的就超过了40项，是真枪真刀地推进改革。面对如此多的改革难题，仅仅一年时间，能有这样的推进速度，应该说非常高效。

　　二是推进平稳。比如，央企负责人薪酬制度改革，要降低高管的过高的收入，取消职务消费等，尽管触及到了既得利益群体，但都实现了平稳改革，而且得到社会广泛认同。再比如，公务用车的改革，涉及到大量领导干部，都能有条不紊地推进。应当说，注重了改革的科学性、关联性和耦合性。

　　三是注重法治。有的改革需要修改法律，有的改革甚至需要修改宪法条文。如果在法律没修改之前就实施，法律的权威就受到了损害。即使需要试点的领域，也是由全国人大常委会作出授权决定。习近平总书记反复强调过，重大改革要于法有据。这一点，在深改元年就体现得很充分。

　　四是公平正义。习近平总书记就十八届三中全会《决定》作出说明时，特别强调了公平正义。这是社会主义最重要的价值观，也是广大人民群众的希望要求。改革是利益调整，利益调整怎么调，需要坚定明确的指导思想，改革要让绝大多数人受益，改革要体现公平正义，从三中全会的改革方案到后来的具体举措推行，都体现了这一要求。

　　“这几个特点也反映出，中国改革之所以能在去年定出这样的方案，并能在今年有力而平稳地推行，与中国共产党的坚强领导分不开。”所以，习近平总书记讲中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。在谢春涛看来，“这句话在今年的改革上体现得相当充分。”

　　动力充沛源于五个结合

　　“全面深化改革”成功推进三百多天，祝福恩认为之所以能够成功开局且动力充沛，五方面的成功结合起了关键保障：

　　其一，把改革与坚持问题导向有机结合起来。“改革的问题导向是对苏东改革失败的理性总结，是对以往改革的方法论及路径的超越。”祝福恩认为，纵观这一年多，改革推动不是广种薄收，不是大轰大鸣，而是始终坚持问题导向，抓住突出问题、重大问题来攻坚，从解决问题切入，推动改革、深化改革，让改革的体制红利转化为发展红利、民生红利。

　　其二，把改革与立法决策有机结合起来。他说，以习近平为总书记的新一届领导集体在推进全面深化改革的实践中，把“法治”作为一条鲜明的主线，把改革与立法决策相接，60项大任务已有40多项有法规依据。十八届四中全会《决定》实质是三中全会《决定》提出的23项政法改革的“姊妹篇”、“落实篇”，并由此提出180多项改革落实举措。

　　其三，把改革与完善社会主义基本制度有机结合起来。“苏联改革失败在于否定党的领导，没有与完善社会主义基本制度相结合，结果改革变成改向。”祝福恩强调，我国改革的成功做法，在于坚持党的领导，在于完善社会主义基本制度，不论是经济体制、政治体制、文化体制、社会体制，还是生态文明体制、党建体制改革，都牢牢坚持这一关键点，使我国全面深化改革不偏离正确的政治方向。

　　其四，把改革与反腐败有机结合起来。他认为，“贪腐不是改革所带来的，而是改革的深度不够、广度不够、力度不够、强度不够所造成的。”祝福恩的结论是，把改革与反腐败结合起来是一个成功的经验。反腐凝聚了党心、民心，凝聚了社会正能量，唤起了支持改革的基层力量，坚定了全面深化改革成功的信心，人民群众也再一次认识到了中国共产党为老百姓干事的信念和决心。一年多来，纪检体制改革令人印象深刻，相信随着改革的深入和社会的发展，这一体制创新的重大意义会更加凸显。

　　其五，把改革与解决我国社会顽疾有机结合起来。在祝福恩看来，当前一些问题难以解决，原因之一在于“权大于法”，在于还没有很好地做到“依法治国”。所以，四中全会开出了解决我国社会顽疾的药方：法治。坚持法治、依宪治国，既能全面推进改革，又能大大消除“权大于法”的顽疾。

　更准确地理解、更积极地落实

　　改革大局清晰可期，只是“万里长征第一步”。不论是对改革的理解还是具体落实，在一些地方、一些部门仍存在不尽改革题意的地方。比如：

　　在理解上，只讲“使市场在资源配置中起决定性作用”，不讲“更好发挥政府作用”；只讲积极发展混合所有制经济，不讲推动国企完善现代企业制度，甚至认为国企根本搞不好，应该消失；只讲赋予农民对承包地的各种权能，不讲稳定农村土地承包关系并保持长久不变、坚持完善最严格的耕地保护制度；只讲如何分好蛋糕，不讲做大蛋糕扩大促进社会公平正义的物质基础……

　　在落实中，有些地方和部门把强调顶层设计变成了推卸改革实践责任的等待观望、裹足不前；把加大改革力度变成了不经充分论证、不切合实际情况出台新政策、新举措的徒陈空文；把细化改革部署变成了各取所需甚至强化局部利益的违规操作……

　　这是新一轮深化改革“在路上”的阶段性现象，也是全面深化改革复杂性、艰巨性的具体呈现。正如习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上所言，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。

　　具体到落实而言，关键环节，一是各个部门，二是地方政府。近期，《瞭望》新闻周刊记者在基层调研发现，无论是“条条”还是“块块”，在新一轮的改革实践中都在一定程度上暴露出在旧体制干扰下的不适应。

　　在中部某县，一位基层干部向本刊记者介绍说，有些民生改革政策的具体执行、具体落实，变成了“部门有具体设计、具体要求、具体标准等，包括明确各级财政如何承担；可基层还是要根据要求跑项目、跑资金、跑政策、跑名额。”他把这种落实称作是“填表盖章式”、“发文拨款式”落实，“上面主要是下文件、分名额、拨资金。到下面，就是填上表、盖好章、往上报。”

　　基层改革落实要防止异化的可能。国务院法制办副主任袁曙宏在中国体改研究会第12届改革论坛上讲了一个现象，“一些地县是书记说了大家都办，一些部委是处长办了，大家就照这个处长的意见说，处长出个看法或意见，到司长那里划个圈就上报。最后有些改革方案就可能是因为某位分管处长有意见，一直拖着落实不了。”其结果可能会让一些“不作为”或是保护部门利益的行政权力束缚住一些改革创新。

　　祝福恩将这归因于领导干部决策方式、工作方式及生活方式与全面深化改革、依法行政的不适应，法治思维、法治理念还没有变成其“官念”，过去已习惯了“文件决策”、“文件拍板”等，“一下转变为法治思维、依法治理还很不适应，突然不会说了，也不会干了。这在深层次上阻碍了改革，跟不上中央改革的大政方针和前进脚步。”

　　突围“全面深化改革最后一公里”

　　面对《瞭望》新闻周刊记者的采访，某东部地区基层干部刘东(化名)说，县乡是“全面深化改革的最后一公里”，但对基层政府而言，“办事难，效率低，付出的行政成本较大。”

　　因此，他对雷厉风行的行政审批制度改革给以高度评价。据最新统计，自去年3月初新一届政府成立至今，国务院已相继取消和下放9批共798项行政审批事项，使得当时1700多项行政许可压缩到目前不足1000项。

　　“本届中央政府敢于自我革新，精神可嘉，也确实取得了实效。”刘东说，具体到基层县乡政府，觉得还是不太解渴，“就全国来讲，取消近800项审批，力度很大。而我们国家很大，区域差异性强，具体到基层实际，可能相关的没那么多。比如，牧场管理权下放十条，对内蒙古很重要，沿海地区一条也用不上。”

　　经过对照分析，刘东认为，目前一些部门手中含金量高的审批权并没有下放，“即使审批权给你了，可相关部门又给你的审批权设置了一些限制条件。”

　　令刘东“有些头痛”的还有备案制。备案制就是项目申请人到相关的部门提交相关的申请，做一个详细的登记备案，是审批核准制的改革优化。可在实际操作中，他“领教”了有些部门备案制的厉害，“有些备案制的要求比核准制的要求高了许多。原来审批是核准制，条件繁多，但按图索骥核准了就可以实施。而有些备案制，他说不符合就不符合，他不同意你的方案就不给你备案，你还得不停地跑。”

　　中国经济体制改革研究会会长、国家发改委原副主任彭森对此也有感触，“当前改革过程中，需要克服的还是部门化问题、碎片化问题。部门自己改自己，真正做到‘壮士断腕’谈何容易。”类似情形产生的矛盾，说明当前的改革深化，急需打破那些“梗阻”在中央和基层之间、不能适应改革创新、不能激活基层活力的条条框框。

　　决策者高度关注这个问题。12月2日，在中央全面深化改革领导小组第七次会议上，习近平总书记强调，“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”

　　中央经济工作会议已将2015年定义为全面深化改革的“关键之年”，并专门就当前改革落实上存在的问题，提出了三条针对性很强的政策指导：

　　一者，要尊重和发挥地方、基层、群众首创精神，从实践中寻找最佳方案；二者，要抓好改革措施落地，狠抓落实，强化责任，加大协调力度；三者，要强化督促评估，落实督办责任制和评估机制，让群众来评价改革成效。

　　这无疑有助于突围“全面深化改革最后一公里”。“只要留足改革空间，我相信绝大多数基层干部都是愿意干事、能够干事的。”现在，刘东对2015年充满信心，在采访中向本刊记者讲了自己对来年改革的期待，“第一，自上而下、自下而上相结合；第二，落实三中全会、四中全会结合起来；第三，上下要结合。”

　　迎战新常态“大考”

　　2014年，最高决策层加紧部署“全面深化改革”诸项工作的同时，密切观察着国内外经济发展的变化。这一年，出现了改革开放30多年来中国经济发展的新现象。

　　5月初，习近平总书记在河南考察时提出，中国经济要“适应新常态”。这是决策层首次提出“新常态”概念，当时中国经济增速下调趋势已显现。

　　6个月后，11月在北京召开的亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上，面对国际上对中国经济前三季度7.4%增速的议论，习近平在演讲中用1632个字的超规格篇幅，向全世界阐述了什么是中国新常态、新常态产生哪些中国机遇、中国如何适应新常态，并告知世界，走向新常态的中国将给脆弱的全球经济注入持久动力。

　　可以说，在“深改元年”，“全面深化改革”与“中国经济步入新常态”相重叠。如何在认识、适应、引领新常态发展中推进改革，并让高质量的改革成为推动新常态九大趋势性发展的强大动力，是一道全新课题。

　　一个月后，在12月9日召开的中央经济工作会议上，习近平总书记更加全面地阐述了“我国进入经济发展新常态”的重大问题，并用九个特征精准地剖析了中国经济发展的趋势性变化，第一次站在认识、适应、引领“新常态”的高度，对新一年的经济工作进行全面的战略部署。

　　“新常态”说明社会生产力发展到新阶段，需要有新的发展模式，这必然要求产生新的生产关系。而“新常态”期间出现的诸多矛盾和难题，正是生产关系剧烈嬗变以适应新的生产力过程中反复出现的阵痛。这应当是新生命即将孕育而出迎接曙光的时刻。

　　中国要战胜新挑战，关键之一就是有效平稳调整生产关系，以适应新的生产力发展要求，这正是“全面深化改革”的题意。“新常态”给“全面深化改革”带来了新要求，不仅要加大力度，而且要注重质量。“全面深化改革”也无疑是推动“新常态”发展的不二法门。正如习近平总书记所言，“能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度。”

　　“改革的深化必须突破现有制度、政策以及法律的不适应，打破阻碍改革的既得利益，或者说旧的生产关系。”彭森说，十八届三中全会以来，中央强调要坚持问题导向，利用倒逼机制推动改革，“也是从发展进入新常态的实际出发做出的选择。”

　　在他看来，保持中国经济健康平稳发展的关键，不是争论搞点微刺激还是强刺激，关键还是寄希望于改革、寄希望于市场，“进一步深化改革肯定是引领新常态、培育新动力的根本途径。”

　　2014年圆满的开局，已将中国成功地推进了全面深化改革的新时代。面对即将到来的2015年，迟福林告诉本刊记者，适应新常态、引领新常态将贯穿于全面深化改革的全过程。“五年后的2020年，将是中华民族复兴伟业的又一个历史标志性节点，是‘两个百年’目标中第一个百年节点。2021年将是中国共产党建党百年。我们已经到了跳出‘中等收入陷阱’的临界点，能不能跳出来？就取决于到2020年‘全面深化改革’的目标任务能否如期完成。我们应当奋力去完成。”(文/《瞭望》新闻周刊记者王健君王仁贵)□