破解低效用地困局：部分地方对“土地财政”过度依赖

蜚语

来源：《瞭望》新闻周刊

   　如何破解低效用地困局

　　受发展水平限制和“GDP至上”政绩观影响，提高用地效率仍面临不少障碍，亟待形成全面的“共同责任”体系

　　随着工业化、城镇化的深入推进，我国正在面临用地需求持续增长和土地资源逼近极值的双重压力，建立最严格的集约用地、管地制度已经刻不容缓。这也成为1月15日召开的全国国土资源工作会议的重要议题之一。

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在上海、重庆、浙江、广东、江西、湖南、河南、黑龙江、内蒙古等多个省区市调研了解到，受到发展水平的限制和“GDP至上”的政绩观影响，一些地方节约集约用地的主动性不够强，尤其作为用地主体的企业，节地动力不足。一些地方的建设用地已逼近耕地红线，土地利用总体规划底线面临挑战。

　　总体来看，当前我国节约集约用地正呈现出东紧西松、政热企冷、标准严监管弱等三方面特点。采访中，基层国土干部、专家学者认为，一些深层症结正在制约节约集约用地水平的进一步提升。

　　“节约用地是一个综合性问题，而不是单纯的土地利用问题”，专家认为，仅靠单个部门很难推动，目前节约集约用地之所以还面临种种障碍，也正是因为没有形成合力。未来需要建立起以政府为主导、部门之间相互协调、社会公众广泛参与的“共同责任”机制，保证和促进各项措施落地。

　　部分地区建设用地逼近极值

　　据统计，在我国960万平方公里的陆地国土上，适宜进行大规模、高度工业化开发的国土面积只有约180万平方公里。而与此同时，我国城镇化每年将保持1个百分点左右增长，每年新增城镇人口在1400万左右，按人均100平方米建设用地计算，每年需要新增1400平方公里城市建设用地。特殊的资源国情和特定的发展阶段已经决定了土地节约集约利用是我国面临的现实选择。

　　本刊记者在多地调研发现，在土地资源约束加大和土地需求持续扩张的双重压力下，许多地方的建设用地已逼近极值。地处东部的上海市是建设用地资源最为紧缺的地区之一。据上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤介绍，全市所有地方的土地都已经到了“喉咙口”了，未来还有11400公顷可用，如果按以前每年新增建设用地4500公顷来计算，两三年就用完了。

　　在中部地区，湖南省益阳市赫山区国土资源分局副局长何立林说：“以赫山区目前建设用地储备资源看，按现在每年200公顷新增建设用地计算，还能干五六年就要逼近耕地红线了。”

　　位于西部的内蒙古自治区情况也不乐观。按照土地利用总体规划，全区到2020年建设用地总规模预期达到162.28万公顷，而到2013年底实际已达156.58万公顷，剩余空间5.7万公顷。按每年需求量3万公顷计算，2015年后将无规划新增建设用地规模可用。全区规划建设用地规模指标倒挂旗县已达25个，且呈增加趋势，土地利用总体规划底线受到挑战。

　　与此同时，我国土地资源粗放利用的状况尚未根本转变。据测算，中国的国土经济密度(每平方公里的土地上承载的GDP)约为美国的1/2，日本的1/18。

　　节约集约用地呈现三大特点

　　面对我国工业化、城镇化的加快发展和土地资源供给的刚性约束，粗放的土地利用方式显然已经难以为继。从2005年党中央提出建设节约型社会，明确将土地资源的节约集约利用上升为国家战略以来，节约集约用地日益受到重视。“十一五”期间，全国单位GDP建设用地消耗下降37.2%，土地节约集约利用水平总体有所提高。通过在东、中、西多个省区市调研采访，记者发现，目前我国节约集约用地呈现出三方面特点：

　　一是东部紧、中西部松。记者走访发现，由于土地资源约束趋紧、供需矛盾较为紧张，东部地区的土地节约集约意识普遍较强，对于土地利用的要求更为严格。例如，上海已经规定，从现在到2020年，城市建设用地总规模控制在3226平方公里内；2020年以后，将实现规划建设用地总规模“零增长”。而与之相比，中西部地区虽然也采取了一些措施促进土地节约集约利用，但总体而言主动性还不强，在执行相关规定时“手也偏松”。2012年度国家级开发区土地集约利用评价显示，中、西部地区的工业用地产出强度分别为8358.23万元/公顷、8529.99万元/公顷，仅为东部地区的一半。记者在一些中西部省份采访时，不少基层干部也表示：“土地在中西部还不是那么紧张，可以腾挪建设的空间很大，而且现在正处于建设发展时期，还顾不上谈节约集约用地的问题。”

　　二是政府热、企业冷。从2008年至今，国务院和国土部已先后出台《关于促进节约集约用地的通知》《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》《节约集约利用土地规定》等多个文件，明确了各级国土部门在节约集约用地方面的具体职责。从2010年开始，国土部还通过国土资源节约集约模范县(市)创建活动，充分调动地方节约集约利用土地的积极性，至今已产生了两届202个模范县(市)、10个模范地级市。但作为主要用地主体的企业，节约集约用地的主动性还不够强。记者在广东就“企业如何节约集约用地”进行采访时，一些企业直接以“节约用地与企业无关”为由拒绝了采访。甚至一些已经开始想办法提高存量土地利用效率的工业企业也承认，如果不是当地用地实在紧张，又不能搬到中西部去，企业可能也不会考虑集约用地的问题。

　　三是标准严、监管弱。以工业用地出让为例，按照国家规定，单位用地投资产出强度、容积率、建筑密度等都有严格标准。一些地方也制订了自己的标准，如《重庆市主城区二环区域发展规划(2011—2020年)》要求，二环以内应达到每平方公里投入70亿元、产出120亿元以上，外围组团应达到每平方公里投入60亿元、产出100亿元以上。但记者调研发现，在实际的土地利用中仍有不少地方达不到规定标准。究其原因，有的是考虑到招商引资需要“不想管”，有的是缺乏供后土地利用的具体数据而“管不了”，甚至在明知存在土地闲置的情况下，也因为种种原因而难以收回。

　　深层症结制约用地思路转变

　　面对如此紧迫的现实要求，提高土地利用效率、建立最严格的集约用地制度已是势在必行，但目前节约集约用地现状与目标还有一定差距，不少基层国土干部、专家学者认为，一些深层症结正在制约节约集约用地水平的进一步提升。

　　受到发展水平的限制和“GDP至上”的政绩观影响，一些地区在招商引资时放松了节约集约用地的要求。记者在湖南、重庆等中西部地区采访时，一些基层干部甚至表示，决不能因为没有达到土地集约标准这种“小事”，就耽误了招商引资的“大事”。

　　部分地方对“土地财政”的过度依赖也不利于提高节约集约用地的水平。原国家土地副总督察甘藏春曾在一次会议上谈到，土地财政是一个客观事实，但目前我国的土地财政主要依赖扩大新增建设用地规模，通过土地出让来获取收益，地方政府主要的建设资金来源于土地出让收入，这样客观上促使了多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，牺牲了子孙后代的利益。湖南省国土资源厅地产管理处处长王宽苏说，现在不少地方处于“土地财政”依赖期，土地收入成为地方政府补充发展资金不足的主要来源。“一些地方不是建设用地指标不够，而是卖地指标不够，这就极大地影响了土地节约集约利用。”

　　目前的评价考核体系不够完善，缺乏有力的激励约束机制，也影响了节约集约用地的落实。不少国土干部反映，现有的节约集约用地评价是由国土部来主导，评价的对象又主要是下级国土部门，即使在以地方政府为评价对象的模范县(市)创建活动中，实际工作仍主要由地方国土部门负责。一些参与节地评价的专家认为，节约集约用地的主体责任还在地方政府，目前的评价方式很难体现这种责任。黑龙江省牡丹江市国土局局长赵刚坦言：“现在土地怎么用还是要看政府主要领导，如果没有一票否决的责任追究机制，即使有好的节约政策也难以发挥作用。”国土部人力资源中心副主任、国土资源节约集约模范县(市)创建指导处处长孙习稳也认为，应将土地节约集约利用程度作为一项考核指标纳入干部评价考核体系。

　　“节约集约用地不是国土部门一家的事。”中国土地勘测规划院土地利用规划评审中心副主任左玉强认为，节约用地是一个综合性问题，而不是单纯的土地利用问题，仅靠单个部门很难推动，目前节约集约用地之所以还面临种种障碍，也正是因为没有形成合力。未来需要建立起以政府为主导、部门之间相互协调、社会公众广泛参与的“共同责任”机制，明确各级政府、各部门、各行业在推进节约集约用地中的责任，各司其职、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进各项措施落地。（文/《瞭望》新闻周刊记者）