坦桑尼亚的PPP投资市场

郑瑟

文/周泽君  史渊

随着经济全球化发展的逐步深入，非洲国家，特别是政治、经济、社会相对稳定的非洲国家越来越为投资者青睐。多数非洲国家正在探索制定较优惠的政策吸引外来直接投资。PPP是全球流行的政府解决由于资金短缺对铁路、公路、港口和机场等基础设施，能源行业，教育，医疗，通讯，水务与污水处理，房屋供给等项目进行融资的最佳方式之一。下面从几个方面介绍坦桑尼亚国家PPP项目的情况。


PPP项目案例


政府不同部门为了解决资金短缺和发展的问题，从2000年姆卡帕第二次当选总统开始，实行了一些比较积极的开放性政策吸引外资参与政府拟定的发展项目。比如大胆的旅游项目刺激计划，就是政府以比较优惠的价格出让国有旅游酒店、土地给私有机构进行投资经营，政府除了收取正常的税收外，还分享收益的利润。港口和机场服务管理公私合营化，即政府对港口和机场拥有财产权，把经营管理承包给私有机构，形成双赢的PPP提供服务项目。到目前为止，由于各方面的原因，真正政府公开招标实施和完成的PPP项目非常少，大部分已经完成和正在实施的都是私有机构自提项目。自提项目普遍是规模小、投资少、建设周期短、投资回收周期短、风险小的项目。


已经完成的PPP项目中比较成功的有：香港和记黄埔下属子公司中标的达市集装箱码头私有化租赁项目，这是一个政府公开招标PPP项目，码头的土地是政府的，租赁给私有机构运营。从2000年9月开始运行10年的租赁合同，到目前该项目又延长了10年的合同期。初期的两年和记黄埔投入700多万美元增加港口的起重设备和电脑处理系统。经过5年时间，达市港口的集装箱处理数量翻了一倍，平均每件集装箱在港滞留时间缩短了70%，顾客满意度大幅提高，港口自身创造了历史最好利润记录，政府的税收和费收得到巨大提升，外籍管理人员从17人下降到4人，坦桑尼亚本国人进入高级管理人员队伍，原来雇员数量降低一半，但是留用人员薪水是原来的300%，新创造工作岗位500个。达市港口一跃成为东非标准集装箱吞吐量最大的港口。


Mlimani City房地产开发项目。项目所在地属于达累斯萨拉姆大学(完全公立大学)所有。大学创建于1970年7月1日，离市中心约13公里，占地1625英亩。由于达市规模的逐渐扩大，原来处于郊区的校园与城市相连。大学的主要房屋和设施都建在位于小山群的坡地上，与城市道路主干线相邻的平坦地区一直处于荒芜状态，大学方面向政府申请开发利用校园保留地。项目从2003年开始对外招商，最终由来自于博茨瓦纳的私有机构Gulaam Adoola下属公司和大学签订土地租赁+房地产开发的项目，合同期为50年。2006年11月开始建设，目前大部分拟建建筑物已经全部完成并投入使用，效果非常好。由于商业机密原因，笔者得不到原合同及补充合同全文，只从参与合同执行的一些管理人员处得知合同的部分内容：

• 达市大学作为坦桑尼亚政府指定机构参与合同为政府方，政府方面在项目中应承担的主要义务有：
  

• 负责原土地上暂住居民的搬迁。
  

• 负责项目开工的第一年完成扩建相邻的城市主干道Sam Nujoma Highway。
  

• 主要高压电供应到项目界外。
  

• 签发投资税收优惠证：资本金完全免税, 结转亏损, 外国专家和设计费用的预扣税免除, 银行利息的偿还计入资本金，土地租赁包含税, 免除投资关税和增值税。
  

• 大学不能在邻近土地建设与项目类似的项目。
  

• 私有机构投资方的主要义务有：
  

• 按照最初的招标要求建设综合性的商业楼、停车场、办公楼群、住宅楼群、综合型会议中心、酒店；
  

• 投资方不得使用项目土地作为抵押进行商业融资；
  

• 在该计划项目完全建成并运营前，投资方不得转让、出售此合同下的权益；
  

• 投资方实际投入不低于8000万美元；
  

• 投资方从项目开工后第一月起每月按照合同金额条款规定向大学缴纳月租金；
  

• 投资方在项目竣工后要保持区间道路、停车场和所有建筑物处于良好状态；
  

• 50年后投资方将所有资产和经营管理权交回给大学。
  

    坦桑尼亚PPP项目中不成功，造成投资者与政府面对法庭诉讼的例子也有很多。首都达市的供水与水处理(DAWASA-Dar es Salaam Water and Sanitation Authority)租赁合同就是一例。DAWASA原本属于国有，公众长期强烈反映DAWASA的服务质量很差，首都大部分地区缺少合格的饮用水，并经常停水，到处可见破裂的供水管漏水，供水没有水表计量；首都城市没有完整的污水系统，臭水没有地方集中处理。当时近300万人口的城市只有98,000个家庭有管道连接，仅26%的供水得以收费，60%的供水由于系统破坏而严重流失，13%的供水被非法连接盗用，消费者抱怨服务不好拒绝付费。政府按照世界银行等机构提供的软贷款条件于2003年8月通过国际招标把DAWASA租赁给City Water Services（CWS）经营10年，CWS是由来自英国的Biwater公司,、来自德国的Gauff Engineers公司和一个坦桑当地公司Superdoll组成的合资有限责任公司。招标结果是只有CWS一家公司交投标书。由于原政府机构对DAWASA进行私有化租赁时的目的是要改变其服务质量，减少公众的抱怨，具体的合同条件、技术文件的准备很不充分，私有机构投标前对项目调查不够深入，合同谈判阶段彼此的利益差别甚远，然后匆匆签订合同。合同执行2年后，经过多家非政府组织调查发现，达市的供水情况比以前更差，所以政府在2005年5月终止和CWS的10年合同。CWS也索赔政府当初的招标文件信息不够准确造成其投标与实际情况出入太大。最终坦桑尼亚政府和CWS互相向国际商务法庭申请仲裁。仲裁判定政府赢，但是CWS为有限责任公司，没有固定资产可以变现作为政府的赔偿。


    另一个失败的PPP项目是坦桑尼亚国家电力公司(Tanesco)与私有发电投资机构Richmond Development Company LLC签订的发电承购合同(BOT)，电力公司并不一次性支付BOT价，而是把“初始的安装运营部分款+上电网资费”支付给投资者。2005年东非大干旱时，坦桑尼亚电力供应危机。国家电力公司全球招标在首都达市供应、安装、运营100MW火力发电机组向国家电网供电。RDC在8家投标者中脱颖而出并在2006年6月23日与国家电力公司签订发电和供电合同，但是到2006年12月RDC没有按照合同履约。另外一家公司Downs Holdings SA Costa Rica在取得国家电力公司的同意后完全接收RDC的合同权利和义务，后者在2007年01月23日正式开始向国家电力公司电网供电。RDC违约揭开了合同招标阶段业主和政府高官的腐败行为，发生了坦桑历史上最大的政治丑闻事件，导致时任总理辞职和总统解散整个政府内阁并进行重组。随着腐败和政治丑闻在公众中影响的巨大扩散，业主受到各方面的压力，没有支付Downs公司上网电费并且于2008年8月1日指令投资机构Downs停机。由于国家电力公司一直没法和Downs达成一致的赔偿协议，Downs将国家电力公司告上国际商会法庭，索赔1.69亿美元，后经仲裁庭调查、听证作出判决让国家电力公司支付Downs合计6580万美元和支付一半的诉讼费。这个官司在坦桑尼亚整个社会引起了巨大反响，对国际社会的投资者具有极大的教育意义。


PPP项目的相关立法


在过去多年，坦桑尼亚政府在吸引外资和技术上做了很多努力，制定了不同的投资相关法律和解释，但是当PPP项目遇到合同纠纷时，仍然没有最恰当的法律可以解决。加上政府各部门、各企事业单位在招商引资方面执行自己的标准和条件，给外来投资者，甚至本国投资者造成模糊印象。为了解决政府和私有机构合作项目的统一标准，2010年8月议会通过了《The Public Private Partnership Act, 2010》法律（简称PPP法律）。通过多方收集意见，在2011年6月以政府通告的形式发布PPP法律的具体解释和操作管理办法《The Public Private Partnership Act, 2010- REGULATIONS》（简称PPP法律解释和操作管理办法）。该办法解释了PPP法律与其他投资法律的关系和优先顺序。


PPP法律由四个部分构成：第一部分总则；第二部分协调部门和财政部门的成立和行政管理；第三部分政府与私有机构双方的参与；第四部分其他规定，对坦桑尼亚投资法的相应修订。


PPP法律解释和操作管理办法分八个部分，分别是总则、项目定义、协调部门项目推荐、财政部门项目批准、签约政府机构的采购、谈判、授标和签订合同、项目终止、通用条款。


在法律条文以及解释和操作管理办法条文中可以看出PPP项目的定义以及操作的全过程规定，条文中有多条是专门针对自提项目的解释和管理的程序细则。


PPP投资市场前景


坦桑尼亚以出产含金量高的金矿闻名，煤矿、铁矿可开采量大，石油和天然气属于待开发领域。整个国家没有完整的加工工业，技术落后，商业市场亟待开发。
坦桑尼亚独立后建立了多党参选的民主政治制度。整个国家政局基本稳定，社会安定，没有种族、宗教冲突。所有政党、人民都渴望国家发展，脱离贫困是共同的愿望，所以对于外来投资者的态度是热情的，大环境是良好的。


坦桑尼亚自然资源丰富、政局稳定、社会安定，近年来经济持续发展，政府出台了若干投资优惠政策。政府专门设立了投资中心，为投资者简化办事程序，实行一站式服务。坦桑尼亚加入了世界银行、外国投资保险组织、多边投资保护组织等机构，承诺保护外来投资。外汇兑换比较自由，外国投资者的利润、分红和资本金可以自由汇出境。政府建立了多个出口加工区，从法律、土地使用、外国人员工作申请、税收等方面给予优惠。


中国企业进入坦桑尼亚市场，建议在发电、道路、港口和机场等基础设施领域，农业、旅游及相关产业，房屋供给建设等方面加强与政府部门的PPP合作，扩大目前中国工程承包企业在坦桑尼亚的业务渠道和营业规模，深入开拓坦桑市场，增强中国在坦桑的政治、经济、社会影响力。


PPP投资风险与防范


    虽然世界银行曾经把坦桑尼亚评估为投资风险最小的10个非洲国家之一，但是本文针对坦桑尼亚的PPP项目提出以下几点风险分析和防范建议：

• 在投标项目或者自提项目前期可行研究阶段的准备工作要充分，调查工作要细致。不要因为时间紧迫，对项目的很多客观条件、合同条件、项目相关的法律规定缺乏足够的了解，造成日后项目履行过程中出现与投标阶段或自提项目准备阶段的财务预算差别很大，投资预算失控，或者出现合同纠纷，甚至触犯法律规定。建议前期准备工作聘请专业人士和当地有投资法律经验的律师加入工作团队。
• 根据项目的具体情况成立项目有限责任公司，避免因为单个项目给上级公司或者母公司带来投资风险的连带责任风险。
• 坦桑尼亚的货币风险总体还是比较大，因为国家经济总量小，容易受到外部干扰，货币贬值比较快。对于投资回收期较长的PPP项目，要考虑回收货币的确认。如果采用当地币回收，要考虑货币贬值与价格调整的条款。
• 法律风险是投资者比较大的风险之一。坦桑尼亚的城市规划、产业布局的法律规定经常变化。注意PPP项目合同签订阶段不要违背最基本原则。
• 政府相关部门工作人员的基本业务素质差，影响项目。有多个PPP案例因为政府部门与私有机构签订合同时为了完成招商任务，随意承诺，放松条款，造成项目开工后发现很多问题，政府承诺的条件根本不可能兑现。私有机构要仔细调研，防止此风险。
• 土地风险是PPP项目另一比较大的风险。根据坦桑尼亚投资中心的统计，过去5年时间，在投资中心登记的投资项目有4210个，其中80%的需要政府解决土地使用问题，但是只有13个项目得到解决。由于各方面的原因，目前在坦桑尼亚从正常途径获得土地非常困难。PPP项目中如果政府是以土地作为投入，一定要在合同条款中要求政府提供土地并变更土地业主的名字为项目公司，政府负责前期的拆迁工作。
• 腐败风险是坦桑尼亚投资最高风险。根据世界银行和国际货币基金组织的调查报告显示，坦桑尼亚的以下腐败影响投资：
  

• 官僚机构腐败，在政府部门获得资质证书、工作许可、税务缴纳、正常公务办理都需要给官员或者官僚机构小费，以此加快办事速度。
  

• 政客腐败，在非洲国家，包括坦桑尼亚，很多大的投资项目都有政客的牵线搭桥，目的是以咨询费收取贿赂。如果政客更换，增加投资者的成本。
  

• 政府采购腐败，PPP项目在招标或者自提项目都存在不管是否低价中标都要给采购官员小费现象。
  

• 税务管理腐败，按照相关法律规定PPP投资进口材料、设备都是要免除关税和VAT的，但是经常遇到货到港口后，税务局不签发免税证明，而是先交税再抵扣税，除非给小费。
  

• 警察腐败，坦桑尼亚警察的待遇都很低，其大部分收入都来自于对交通违规处罚小费或者刑事案件办理小费。
  

• 司法腐败，如果不给检察官、审判官、辩护律师小费，案子就很难处理。
  

• 自然资源腐败，如果投资矿产开发，由于腐败原因经常造成合同被政府以各种理由终止和取消。
  

PPP项目防止腐败、减小额外投入风险的最佳方法就是不要急于成事，不要给腐败发生理由和机会。