京津冀一体化破题之问：行政驱动还是市场决定

思齐

京津冀一体化破题之问：行政驱动还是市场决定

邵海鹏

2014年06月20日06:46    来源：第一财经日报 　　[ 马光远对《第一财经日报》回应说，设立直隶省的可行性不大。当时只是举此极端例子而已。因为当前京津冀一体化所面临的最大现实障碍源于行政体制。三地间的公共政策差距太大。比如，养老、医疗、交通、教育等 ]

　　在多重力量的作用下，京津冀再次开始了一体化进程。

　　今年两会前夕，习近平总书记在一专题座谈会上，强调了京津双城联动，京津冀协同发展。因为意义重大，这一战略也随之上升为国家战略。

　　京津冀一体化进程的重启，将此前的多种构想进行了升级。

　　不过，从现实操作层面，多位专家学者提出了自己的看法。

　　如何协调公共政策

　　在上述的座谈会上，习近平认为，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。要解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量。

　　这其中，基础设施相联相通、产业发展互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控是主要方向。最终实现的是，优势互补、良性互动、共赢发展。

　　不过，回顾区域发展历史，京津冀协同发展相关概念，早年已有提出。

　　新中国成立后，京津冀的区域合作，早期以经济技术协作为主要内容。上世纪70年代，在中心城市发展规律和中央计划指令下，直接导致了京津城市周围生产要素的集中，结果是，河北错失一些本来按经济规律和城市功能应投入的资金和项目。

　　由于计划经济体制的影响，这一阶段的区域合作主要围绕区域自然资源展开，并且是在指令性计划的行政强制手段下进行的，并非现代意义上的区域合作。

　　改革开放后，为打破计划经济体制所导致的地方割裂，促进区域协调发展，“区域协调互动机制”得到高层认可。80年代，京津冀晋蒙五省市成立第一个区域经济联合组织——华北地区经济技术协作区。

　　天津市委党校经济学教研部研究员马海龙认为，这样的合作在当时促进物资协作方面发挥了显著作用。但是，随着计划经济向市场经济变轨，政府对企业的控制力减弱，市场主导的区域合作也不能充分发挥作用，区域合作长期陷入低潮。

　　随后，围绕京津冀的概念层出不穷，但是“一省、两市、三个行政区”的格局尚未发生改变，多年来在地区经济社会发展的规划上，始终各自为政，未能有效实现区域经济一体化。

　　甚至有学者提出，要想破局，需要突破行政区划，在顶层设计上下功夫。5月28日，北京市政协委员、经济学者马光远在一次研讨会上提出，京津冀要想真正一体化，需要调整行政区划。最大也是最合理的调整是取消京津直辖市地位，三省市合并设立直隶省。

　　对此，河南财经政法大学研究院常务副院长樊明在接受本报记者采访时称，设立直隶省无助于解决三地当前的问题。在市场经济的条件下，政府不是不作为，而是要在“行政”与“市场”之间把握好度，更多地依靠市场力量推进一体化。

　　马光远对《第一财经日报》回应说，设立直隶省的可行性不大。当时只是举此极端例子而已。因为当前京津冀一体化所面临的最大现实障碍源于行政体制。三地间的公共政策差距太大。比如，养老、医疗、交通、教育等。

　　市场定位论

　　作为中国早期行政区划，直隶省意指京师之地。明朝永乐初年，分设南北直隶，分别指南京、北京地区。清朝初年，南直隶改称江南省，北直隶改称直隶省，辖境依旧。区域包括，京津二市，冀省大部和鲁豫的小部分地区。

　　“保定”之名起自元朝，寓意“保卫大都，安定天下”。最初出现城镇时，保定即是作为战备城市出现。清朝，保定为直隶省会，是直隶总督驻地。1949年，河北建省。省会却几经变迁，1968年定为石家庄。

　　其中，1958年2月，天津划归河北。此前，天津是中央直辖市。随后，河北省会迁往天津。1967年1月，天津恢复直辖市。前一年，河北省会返迁保定。1968年，开始迁往石家庄。

　　随着环境变迁，尽管政策反复，但是京津冀地缘接近的现实没有改变。多年来，政治地位的不对等，行政区划的独立，再加上始终不能找到有效的利益协调机制，自然无法打破自家“一亩三分地”的思维定式，更遑论“自觉”。

　　长期以来，北京集中各种资源，远超城市可承载能力，造成严重的“大城市病”，已经到了非解决不可的阶段。这成为京津冀协同发展的难得机遇。在外需下滑的态势下，依靠内生动力实现经济转型增长，京津冀协同发展承担历史责任。

　　马光远对本报记者说，对于京津冀来说，不需要再采用行政式手段进行规划，因为凡是规划出来的东西，最终的效果都不一定好。还是应该选择让市场对其进行定位。“只要将三地的公共政策进行统一，那么北京的优势就不会像现在这样明显了。”

　　在他看来，这样的障碍是人为制造的。要想突破这种障碍，需要更高层面的顶层设计。这也是将这一战略提升到国家层面进行考虑的原因。

　　民生证券研究院副院长管清友在研究报告中提到，新一届政府再次将区域发展提升到国家战略层面。京津冀经济圈的政治战略比较明显，首先解决的是首都的安全和环境问题。

　　在政治、经济的双重作用下，京津冀一体化再次启动。

　　三方如何共赢

　　今年《政府工作报告》提出，本届政府要“推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区经济协作”。

　　作为中国最具活力的三大城市群，京津冀、长三角和珠三角无疑在开放程度、创新能力、经济发展等诸多方面，都处于国内领跑地位。但是，由于行政体制的差异、有效协调机制的缺乏等原因，京津冀始终落后于另外两者。

　　2005年，有研究报告提出“环京津贫困带”概念。这一区域环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口。该区域是东部沿海地区贫困程度最严重的地区之一。

　　七年之后，2012年公布的《京津冀蓝皮书》中提到，由于京津冀区域发展的不协调，不仅未能缩小与北京周边郊县的贫富差距，反而愈加落后。中心城市的虹吸效应，导致地区间经济梯度落差过大。

　　数据显示，河北省经济总量在京津冀地区占比逐步下降。从2000年的55.3%下降到2013年的45.5%。人口也进一步逐渐集聚到北京、天津以及周边的河北省的县市区，而河北其他地区人口增长相当缓慢。

　　反观长三角、珠三角的区域协作，得益于先天优势，对外开放较早，行政力量干预较少，更多的是市场驱动，政府引导。

　　1982年，国务院决定成立上海经济区，形成长三角的最早雏形，拉开长三角一体化的序幕。从90年代开始，在市场经济的自发催生下，长三角城市开始联合发展。在行政职能上，长三角的各个城市都是平等的。于是，在城市化发展到一定阶段，区域经济开始向周边辐射。

　　中央财经大学经济学院教授戴宏伟认为，长三角发展迅速的原因就是各自的产业定位明确，产业功能错位，形成组团式发展。日前，中国社会学院城市与竞争力课题组公布，沪苏浙皖地区已经在原有基础上浮现出一个更大范围的世界超级经济区。

　　1994年10月，广东“珠三角”概念首次正式提出；2003年，“泛珠三角”概念成熟。广东省倡导，得到珠江流域地域相邻、经贸关系紧密的八省（区）和港澳的响应。

　　尽管长三角、珠三角仍需破除壁垒，解决短期利益之争，也只是区域之间的协调问题。但是，政治色彩浓厚的京津冀一体化，如果要避免重蹈过去覆辙，解决三者政治地位的不均等问题，需要更加重视顶层设计。

　　如果此前，只是河北的一厢情愿，如今更多的是三省市的合作共赢。保定市发改委副主任杨军曾表示，“北京也表态了，医院、学校的增量部分不再批了，人家也是为了控制城市规模，包括产业他们也要研究，哪些转移，哪些留下。”

　　盘古智库城镇化首席研究员易鹏在接受《第一财经日报》专访时表示，“从顶层设计来看，可以成立京津冀一体化的小组，但是不要指望太多。因为即使成立，也应该主要起协调作用，更多的是要交给市场和技术去做。”