中国重返法治国家建设

作者：郑永年

中国重返法治国家建设

　　在最高的层次，不管人们对宪政抱有多大的争议，要确立有效的政治治理，宪政是唯一的选择。

　　在大规模的反腐败运动持续了很长一段时间后，中共宣布即将在10月召开的十八届四中全会，将专门讨论依法治国问题。这在中共历次全会中尚属首次，给众多对中国政治改革抱有很高期待、而至今仍缺失任何有意义的政治改革而感到失望的人们，无疑是希望再燃。

　　把中国建设成为一个法治国家，是近代以来一代代中国人的理想，但实现这个理想的过程非常困难和曲折。法治国家的目标产生于清王朝解体之后。旧国家解体了，但新国家的建立则是非常困难的事，法治国家建设更是提不到议事日程，在很长的历史时间里一直只是一个理想而已。近代以来，中国精英的首要任务就是建立一个强大、免于外敌入侵、独立的主权国家。中国基本上经历了清朝解体、军阀混战、国民政府统一、外敌入侵（抗日战争）、国共内战和1949年之后以阶级斗争为主题的内部政治斗争等几个主要阶段。在这些阶段，法治国家建设并无法成为精英的政治目标。

　　改革开放之后，建设法治国家终于正式提到执政党的最高议程上来。在邓小平时代，法制建设是中国政治改革的核心。在思想层面，当时提出了十六字政策，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”邓小平等领导人反复重申法制建设的重要性。从组织层面，当时设立的中央政法委员会（即政法委），就是为了推进法制建设的权力机构。

　　到1995年，中共十五大便正式把“法治”确定为国家政治改革的总体目标。“法制”和“法治”，一字之差，表明中国在法治国家建设上的新阶段。“法制”意味着要确立并实施一整套法律体系，而“法治”则要解决政治问题，即法律不再仅仅是统治者的工具，任何组织包括执政党也必须服从法律——统治者和被统治者都要服从法律。

　　可惜的是，在进入新世纪之后，法治国家的建设在领导层的改革议程中消失了。尽管高层也不时提到要进行法治建设，但在实际层面，很多作为是相反的，法治不仅没有进步，反而出现了大倒退。具体地说，中央政法委的功能从推进法治建设，很快就演变成为一个擅长于张扬国家机器暴力面的组织，主要体现在维稳机制的产生和大发展上。

　　没有人会否认社会稳定的重要性，问题在于社会稳定是建立在什么基础之上。维稳机制脱离了法治的轨道，走上了过度依赖暴力，结果造成了社会的更不稳定。同时，在指导思想和执政思路上，这段时期也偏离了法治轨道。一些部门曲解“群众路线”，把此引入执法，演变成法律领域的民粹主义，导致了法律必须服从民意、法不责众的情况。

　　更为严峻的是，暴力部门（公、检、法）本身的性质发生了变化，尤其是变得极其腐败。在人民的眼中，这个部门的本来意义在于提供基本社会安全保障和社会正义，但现在是恰恰相反。不难理解，在维稳的年代里，执政党和人民、政府和老百姓、国家与社会之间的关系遭到了何等巨大的破坏。尽管执政党的目标是建设和谐社会，但中国社会变得越来越不和谐了。今天人民对政府及其官员的极端不信任，是和高强度的维稳有关的。


　　中国建设法治不容易

　　政府腐败蔓延开来，人们恨之入骨，因此中共十八大之后，中共高层进行了疾风骤雨式的反腐败运动。这个反腐败运动是前所未有的，在短短的时间里，大量的各级官员被查处。因此，也有很多人出来对中国的未来表达出担忧，对反腐败运动会不会继续破坏中国的法治建设，感到很大的不确定性。

　　实际上，面临法治退步的局面，中国社会近年来一直在呼吁宪政，并把宪政和“中国梦”结合起来。

　　从这个意义上说，今天执政党再次转向法治建设，于国家、于社会都会是一种互赢的局面。对执政党来说，其意义是多层面的。首先，在最高的层次，不管人们对宪政抱有多大的争议，要确立有效的政治治理，宪政是唯一的选择。人们反对中国照搬西方的宪政，但必须努力寻求建设中国本身的宪政。对宪政的呼吁尽管导致了大争论，但并没有人否认法治的重要性。从宪政的最基本面来说，宪政即法治。

　　其二，在社会治理层面，前些年的维稳机制已经导致了“越维稳、越不稳定”的局面，要实现对社会的有效治理，必须重新返回到1980年代开始的法制和法治建设。在任何现代社会，法律是社会治理的制度基础。其三，在强化执政党的合法性方面，法治无疑为人们指出了国家政治发展的大方向，并且能够从理论上说清楚执政党的性质，这必然会成为执政党执政合法性的巨大资源。

　　于社会来说，法治能够为社会成员的政治、经济和社会权利提供有效的保护，在免于暴力恐惧的同时，无需诉诸于同样暴力的手段来和政府官员互动。在维稳机制下，老百姓各方面的权利得不到保障，经常受到侵犯，老百姓也不得不诉诸于其他非正常的手段来应付政府官员，在很多情况下往往体现为暴力。

　　不过，建设法治并不是件容易的事情。执政党再次把此提升到最高的议程，仅仅是实现法治社会的一个政治前提。在这个过程中，仍然会面临无穷的认知和政治上的困难。在中国，认知的困难至少表现在三个方面。一是来自传统文化。传统中国并没有发展出法治精神，所强调的是“依法治国”，即统治者使用法律来统治国家，是传统法家的思想。这个理念到今天仍然根深蒂固，非常流行。

　　改革开放以来，人们一直在争论“党大还是法大”的问题，就是对这一传统思维定式的担忧。实际上，不能把“党纪国法”理解成为党的干部只接受党纪的处置，而不受国法的惩罚。在现实生活中也不是如此。今天提倡法治，也要以法治党，也就是要把法治引入对执政党本身的治理。党的干部官员一旦犯罪，不仅要接受党纪的惩罚，也要接受国法的惩罚。

　　第二种妨碍中国法治建设的认知是“法是社会的工具”。这种观点是传统文化中“法是统治者的工具”的对立面。中国传统有“法不责众”的说法——只要涉及的人多了，就无须考虑到法律。这种观念在没有法治传统的亚洲尤其流行。例如，台湾学生可以无视法律来占领立法院，而一些政党则在背后支持。即使具有英国殖民地法治传统的香港，这种观念也在流行开来，一些学者和政治力量在大力提倡“占领中环”运动，希望通过非法治的方式来实现政治目标。中国大陆更是如此，在每一次较大的社会运动中，法治往往是最廉洁的牺牲品。即使是律师群体，今天也经常偏离法治而诉诸于民众。

　　实际上，从法治原来的意义上说，法律既不是统治者的工具，也不是社会的工具。法律是相对独立的第三方，法官就是裁判，是相对中立的裁判。作为第三者，司法是人与人之间、人与组织（包括政府）之间、组织与组织之间互动的平台，简单地把法律视为无论是统治者还是社会的工具，都会导致法律的滥用。

　　当然，人们也不能简单地假设司法就是中立。司法，无论作为一种机构还是在这个机构工作的成员，都会受到其他因素的影响，既可以受到政府的影响，也可以受到社会力量的影响。西方一般被视为是法治国家，但很多经验研究表明，司法（尤其是司法的主体法官）往往不可避免地要受政治力量的影响。所谓的中立只是在相对意义上的，就是要求司法界从业人员严格遵守专业精神（professionalism），专业精神高于一切。

　　第三种认知发生在中国如何确立自己的法治体系这一层面。近代以来，中国的法律体系深受西方的影响。改革开放之后，受美国的影响更为深刻。西方在建设法治国家方面领先于中国，中国须要好好学习。不过，这并不是说中国要照搬照抄西方，中国也必须避免西方法治体系的一些劣势。例如，美国的“以法治国”（rule of law）经常演变成为“律师治国”（rule of lawyers）。如同其他领域，司法界本身也并非能够超越自己的利益。法律是社会正义和公正的保障，但不能简单地假定律师就是社会正义和公正的化身。相反，司法体制本身很容易演变成为一个庞大的既得利益集团，律师也是基于自私利益之上的。

　　在美国，律师已经成为一个庞大的既得利益集团，追求自身的利益，这导致了巨大的社会问题。例如，美国人喜欢打官司，也被鼓励打官司，而不喜欢庭外和解。这种心态的形成和美国拥有庞大的律师群体有关。照理说是需求创造供应，但在美国的司法界可能相反。大量的司法需求是美国律师作为一个既得利益集团创造出来的。什么事情都要诉诸于司法，反而促成美国的司法体系不堪重负，不仅效率低下，而且社会经济成本无限高昂。

　　显然，中国要确立自己的法治体系，在认知层面，既要克服传统的“法律工具论”的思维，也要避免简单地照抄照搬西方的思维。

　　法治建设也面临实际政治的困难，包括谁来做、怎么做。这里争论的焦点在政法委的存留问题。在知识界，人们对政法委一直有诸多的抱怨，似乎政法委就是阻碍中国法治建设的最大阻碍。在今后一段时间里，这个问题会长期存留下去，人们对此也会展开争论。如果避开其存留问题不谈，在目前的阶段重要的还是政法委的功能转变问题，就是要从前些年的维稳机制转变为促进法治建设的机制。

　　实际上，十八大以来，政法委也在作这方面的转型。往日的维稳功能在不断淡化，被新的概念“社会治理”所取代。同时，政法委也在突出其法治改革的新方向，例如对劳教制度的改革。在这方面，这个机构仍可大有作为。随着政法委功能的转变，社会对其的认知和看法也会逐渐得到改变。

　　法治不会从天上掉下来，都是人为建设的结果。西方花了一百多年的时间建立了法治。中国改革开放已经三十多年，法治建设也走过了相当曲折的道路。不过，形势比人强，法治建设是一个大趋势，因为经济、社会和政治等方方面面的发展都在呼吁法治建设。一旦条件具备，包括执政党所具有的坚强的政治意志、社会成员科学的法治观念、法治建设机构的存在等等，就有充分的理由相信，中国也能建设成自己的法治体系。

（郑永年，新加坡国立大学东亚研究所所长，中国与全球化智库全球学术委员会成员）

　　（文章来自《联合早报》，2014年8月19日）