预算法修正案达成妥协：国库业务由央行经理

思齐

来源：第一财经日报

国库谁来管：预算法修正案达成妥协

徐燕燕

经过二审稿的惊天逆转、三审稿的隐晦模糊，预算法修正案草案四审稿中重新恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

8月31日下午，全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。在这场旷日持久的预算法修正“马拉松”中，国库业务谁来掌控的权力争夺最为“纠结”。《第一财经日报》记者采访的多位专家认为，最终结果不及预期，但财政部和央行已各自做出妥协和让步。

恢复央行经理

预算法修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

现行法第四十八条规定，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时，还指出“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。”

这条规定自1994年以来，一直沿用。

2012年，在预算法修正案草案二审稿中，该规定发生了“质的转变”，引发业内的巨大争议。

在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。

这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川对本报记者说，央行角色的变化相当于从“会计”到“出纳”。

换言之，央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权，而改为“代理”之后，仅负责财政资金的收与支。这样的变化表示，财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。

二审稿还增加了“依法设立财政专户”，但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。

诸多财政专家认为，“国库单一账户体系”和“国库单一账户”，虽只两字之差，但意义相去千里。

复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森表示：“这是两个完全不同的概念，也意味着两种完全不同的制度安排。”将“财政专户”与“国库”相提并论，意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放，而不是只存储在中国人民银行一家，这实际上否定了央行“国库单一账户管理”的体制。

“建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一，是实行国库单一账户制度，将政府全部收入和支出纳入这个唯一的存款账户，全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户；全部政府支出则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。”韦森2012年曾撰文指出。

刘小川也对本报记者表示，在他看来，国库单一账户体系的说法是矛盾的。“既然是叫单一账户，何来体系？如果把体系理解为不同级次，比如说中央财政、省级财政、县级财政等不同级次的单一账户归纳起来成为一个体系，这个只能叫账户管理的体系。”他认为比较科学的说法是每一级国库都是单一账户，也就是说，不存在多账户。

而按照二审稿的说法，实际上是默许了“财政专户”的合法地位。专家们认为，这为腐败寻租提供了依据。

湖北省统计局副局长、财税专家叶青告诉本报记者，“财政专户”实际上就是那些国库管理之外的非税收入、专项基金等，它们不经中国人民银行，而是财政部门直接和商业银行对接。但实践证明，这部分资金在各级财政部门都成为“小金库”和腐败丛生的土壤。

据不完全统计，全国各种财政专户目前大约有18万个，专户内沉淀资金约3万亿元。韦森在一篇文章中提供了这些数据。

在几位专家看来，二审稿的有关规定实际上是削弱了对财政部门的监管，而且还予以财政专户“合法地位”，这是预算公开透明的一种退步。

双方妥协

韦森告诉本报记者，尽管三审稿仍未明确指出“人民银行经理国库”，但实际上财政部已经做出让步。

首先，三审稿继续保留了“财政专户”的表述，但是增加了财政专户必须“法律有明确规定或者经国务院批准”才能设立。同时，将“各级政府及财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”改为“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”。

而在日前提交全国人大常委会审议的四审稿中，最终恢复了“央行经理”。整个过程背后是艰难的博弈。

刘小川称，财政部希望这笔财政性存款安全可靠，不能用财政的钱从事营利性的活动，这个可以理解。从银行角度，考虑那么大一笔钱长期沉淀在国库里面没有发挥效用，经济上是一种损失，两方面观点有差异。最后重新恢复“央行经理”，双方有一个均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基础上，充分利用财政性资金，能够发挥效益。

至于财政专户，本报记者采访的多位专家均表示，并非不可以存在，但是不论是国库单一账户还是财政专户，都要加强法律和全国人大的监督，而不仅是国务院。

刘小川告诉本报记者，新预算法的核心是全口径预算，也就是政府的全部收支都要纳入预算。那么，如何定义政府的范围？广义的政府涵盖了行政机关、事业单位以及国有企业。这些收入中，比如税收收入等行政收入，理应全部纳入国库单一账户，统一由财政部门从全国人民的角度来考虑支出。但事业单位、国有企业等收入则不能全部交给政府去安排。比如，学校收的学费，要为学生服务；以及一部分需要专款专用的基金。

从这个角度来说，可以有财政专户的概念。这部分钱可以不纳入国库单一账户进行管理，但是要纳入预算管理。

在一份由近百位业内专家共同起草的三审稿修改意见中，曾希望修改为：

政府的全部财政资金应当即时缴存开设央行的国库单一账户，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

法律有明确规定或者经全国人大常委会批准的特定专用资金，可以设立财政专户。

财政存款账户（国库单一账户和财政专户）的资金流入、流出等应当每月向本级人大常委会报告。


与此同时，还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会批准”。

刘小川对本报记者说，最终的四审稿实际和三审稿变化不大，和专家们的预期存在差距。

叶青也认为，国库单一账户一事，预算法修正案中没有达到最理想的状态。但可以明确的是，国库这一部分肯定是单一账户，这就保证了绝大多数资金能够通过单一账户确保安全性，这也是进步。

“预算法修正案最终于2015年1月1日开始执行，国务院制定的预算法实施条例也将出台，届时会对全国人大如何监督整个预算的执行进行细化，其中包含了国库资金的运作，但更多国库管理的细节还需在国务院专门制定的国库管理条例中呈现。”刘小川告诉《第一财经日报》记者。