公车变补贴加重财政负担？基层公务员眼中的车改悖论

思齐

来源：经济观察报


　　经济观察报 记者 王国信 “车改到县就行了，乡镇真没必要。像我们这种穷地方，车都不够用，哪来的车轮腐败！”谈及眼下正在全国范围内推进的公车改革，河南省信阳市某乡一位不愿透露姓名的公务员叫苦不迭。

　　该公务员所在的地方是国家级贫困县，位于大别山区，村落分散偏远，去一回县里乘车需要两个小时，下一趟村跑个来回，至少也得半天，而乡村交通闭塞，没有公交系统，唯一的中巴车还不准时，甚至“罢工”，更别提打出租，骑摩托车实在是太远。而平时工作很多都是走村入户，没了公车办事效率肯定会大打折扣，如果有一些突发紧急需要处理，没有公车是很不现实的。

　　取消公车除了会影响办公效率，还很有可能增加当地财政支出。这位公务员给自己算了一笔账。以该乡为例，目前全乡在编70余人，因为经济不发达，目前只有四辆公车，其中两辆还是旧的面包车，这四辆车的一年花费至多25万，但一旦车改，按照国家规定标准，每人每月平均500元，那么全乡一年补贴将要花费40余万，这对本来就财政吃紧的乡镇无异于雪上加霜。

　　“车改的目的在于减少财政支出，提高行政效率，遏制车轮腐败，但基层人多车少，用车频率高，车轮腐败很低。”这位公务员说。但据国家行政学院公共管理部教授竹立家计算，此次车改保守估计可节约30%财政资金，乐观估计可节约50%财政资金，“全国一年减少支出1500亿。”竹立家称。

　　谁的账算错了？实际上，两本经济账都没错，一个着眼于全国，而另一个聚焦于地方，两者的矛盾实际上显示出公车改革的复杂性。在幅员辽阔、城乡差距、东西部差距显著的经济实况下，新一轮公车改革能否得到彻底推进，改革效果能否真的减少财政支出，目前看还存在一些技术性难题。

　　坚冰难破？

　　两个月前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，今年起取消党政机关一般公务用车，这将公车改革再次推到前台。

　　取消公车后，各级党政机关将发放公务交通补贴标准。中央国家机关改革方案中明确了补贴标准，即司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。根据补贴额度的不同，网友将此次车改总结为“5813”补贴方案。方案要求，要在2015年底彻底完成公车改革。

　　在车轮腐败的大背景下，此举迎来不少叫好之声，但在中国行政最前沿的乡镇，因情况的特殊性，此次公车改革却有着更多复杂的声音。10年前，有专家称应该从中国国情出发，偏远地区的乡镇尚不具备车改的条件，建议不要把车改的重点放在乡镇。

　　但针锋相对的另一种观点认为，县乡一级，甚至被一些专家称为公车改革的坚冰区，很大程度上决定着此次公车改革的成败。

　　原因在于，县乡级政府的领导人数在中国公务员干部结构中比例最大，在很多县乡，科长都有权配备车辆，这些车辆的购置和保养费用全部由政府承担。全国人大代表、中国公车改革专家叶青亦指出：“全国共有35000多个乡镇，乡镇的公车数量占全国总数的30%左右，这个比例很大。如果乡镇不改，这次的公车改革肯定是失败的。”

　　湖南某地基层公务员李声远向记者透露，湖南某乡长在取消公车后，按照政策，采取社会化方式租车来解决出行，而他租车的司机是自己小舅子，车是自己的私家车，租车费却比市场高很多。有些领导车改后，开着私家车，却加着政府的油，平时的维修费用掺杂在各种报销单中一混而过，甚至比以前开公车更大胆。

　　四川某地乡长王先生近期正在调查该乡用车情况，以上报进行车改。其所在乡镇有7辆公车，但一半公车所有权挂在企业或私人名下，这些车名义上没有财政支出，但实际上保养、维修费和象征性的租金都以报销的方式由财政垫付。而此次车改这部分公车是不在车改范围内的，也就意味着车改之后该乡依然有车可用。

　　而且，该乡现在正全力搞开发，一些企业和个人为了私人利益，以“赞助”等名义提供车辆，这成为当地官员权力寻租的新沃土。另一方面，中国的政治体制是自上而下监督的，乡镇作为中国行政划分的最底层单位，是监督很难真正触及的地方。

　　车改悖论

　　从1994年地方试点开始，中国公车改革已经走过20个年头，但漫漫车改路走得并不顺畅，最近十年公车改革才逐渐步入深水区，但回顾改革历程，大部分地区的公车改革都是在轰动一时后石沉大海，这一轮公车改革又能否破除坚冰？

　　1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》，要求解决公车私用、超编配车等问题，但直到1997年，广东省才首个进行公车改革试点。此后的1998年，国家启动部分中央机关的车改试点，并同时在浙江、江苏、北京、湖南、重庆等地试点。

　　但由于1994年的公车改革规定过于笼统且缺乏监管，各地试点公车改革多处于“挂空挡”的阶段，只启动不前行。2003年，全国政协委员关于公车改革的提案引发热议，由此出现了2004年前后的全国性公车改革高峰，北京、广东等地试点公车货币化改革。截至2006年，共有6个乡镇级公车改革试点采取了货币化补贴的车改形式，但后来北京车改试点逐渐归于“沉寂”。

　　北京市监察局自律办公室主任庞建国曾在报道中指出，“货币化”车改方式从小财政上来看，可能是省钱了，但从本市大财政来看，则绝对是增加了预算。

　　“单从改革前和改革后的经费上来计算，应该说钱省了20%至30%，最高的甚至有50%”。但是，“(北京市)光处级正职以下的干部科员就有10多万人，如果按每名处级干部补贴1500元、其他科员补贴几百元不等的数额来计算，这将给财政预算带来沉重压力。”庞建国指出。

　　而在2014年以前，由于全国多数地区推行的车改，实行的是“补贴制”，车子回收，发放津贴。但是，由于中央无统一标准，地方财政实力不一，公车改革的补贴标准也不一样，最终结果也大多失败。

　　从一些地方车改的经验看，车改后甚至出现公车越改越多的情况。在浙江工作的老余说，多地公车改革失败的一个最大问题出在被保留的机动车辆身上，这些机动车辆按理说是留给公务员的工作用车，可是不知不觉就成了领导的专用车。某些单位为了低调行事将部分公车登记在企业名下，车牌号也并非辨识度很高的公务车辆，老百姓根本分辨不出来，“企业的车开到政府大院，领导可以说是搭个便车，这个谁也管不着。”

　　叶青在接受记者采访时说，中西部地区的车改因为财政不宽裕，车改补贴低，最后在大部分官员的抵制下流产了；而东部表面看来大部分成功了，但却是以高成本、高车补来维持改革。“部分地区改革后的财政支出甚至高过改革前，实际上也失败了。”叶青说。

　　理论上，专家估算车改货币化可以节省经费最高达50%，可是其结果却反而给财政预算带来沉重压力，这种悖论产生的真正原因在于车改之外的因素。按照庞建国的说法，“车改的好坏不能光从预算上来看”，还要衡量“综合因素”。

　　配套缺失

　　显然，车改并不能仅仅算表面上的经济账，还要看车改是否有利于调动公务员们的积极性。外界担心，车改后很可能出现的情况是，补贴成为变性的福利，而公务员当成理所当然的收入，并没有提高工作效率。“车改给财政增加压力实际暴露出的只是对于公务员的考评机制存在严重缺陷，对他们的工作目标和任务缺少刚性的规定和限制。”有业内人士认为。

　　叶青认为：“这决不能成为消极对待车改的理由，恰恰相反，它要求我们把车改放在政府行政体制改革的下系统地推进。”

　　然而，“上有政策，下有对策”， 即使目前的车改方案，依然有很多漏洞可钻。“车改是牵一发而动全身的改革，不能紧紧盯着车改本身，需要相应配套机制的完善，才能将车轮腐败从根上铲除。比如财政预算的审核透明，监督机制的落实完善，公务员薪资福利的配套改革等等。”浙江大学公共管理学院的张国清教授在接受采访时说道。

　　张国清认为，现在车改最大的阻力不是没有制度，而是来自于车改单位的一把手，涉及官员的职务越高，阻力越大。“浙江车改已有10多年，除了杭州，宁波、温州、嘉兴也出台了各自的方案，但总体看，在制度层面并没有太多推进，无非是‘以车贴推车改’。”

　　如今，中央部委车改已经启动，有关地方基层的车改方案，在记者致电多个省委办公厅或发改委后，均表示不知情或者目前正在着手调研摸底，筹备方案，具体细则以后公开。“这次借助反腐的高压态势，自上而下有利于车改的贯彻，如果此次再不成功，真不知要到何时了。”在采访李声远预期此次车改成效时，他半感慨地说。

　　“中央落实此次车改的决心很大，可是我认为启动车改简单，如何将这种政策保持下去却很难。如果没有完善的监督机制，那么车改依旧不痛不痒。”采访结束时，老余对记者表达了他的担忧。