南非农地制度改革前景展望

郑瑟

本文摘自：《世界农业》2010年第9期，作者：常伟，原题：《南非农地制度改革前景展望》

一、南非农业概述

南非共和国位于非洲最南端，介于南纬22°～35°和东经l7°～33°之间，其东、南、西三面被印度洋和大西洋环抱，北邻纳米比亚、博茨瓦纳、津巴布韦、莫桑比克和斯威士兰等国。南非陆地面积122．10万km2，海岸线长2500km。截至2010年，南非总人口4910万人，人口密度为每平方公里40．21人。就气候而言，南非大部分地区属热带草原气候，东部沿海为热带湿润气候，南部沿海为地中海式气候。全境气候分为春夏秋冬4季。l2月至翌年1月为夏季，最高气温可达32～38℃；6～8月是冬季，最低气温为-10－12℃。年降水量由东部的l000mm逐渐减少到西部的60mm，平均450mm。就经济上来说，南非在世界上属于中等发达国家，也是非洲经济最发达的国家，国内生产总值一般要占到整个大陆的30％左右。2009年南非国内生产总值为3133亿美元，人均6532美元。

南非不仅以世界黄金生产大国闻名于世，近十几年来在民族和解的道路上所取得的成就同样令人称道。1948年以后南非国民党执政后，南非白人当局长期以立法手段和行政手段推行种族歧视和种族隔离政策，先后颁布了几百种带有种族主义的法律和法令镇压占人口绝大多数的南非黑人的反抗斗争，并遭到国际社会的谴责和制裁。直至20世纪90年代，才通过多党谈判并达成协议组成民族团结政府，从而实现了民族和解。1994年6月23日，联合国大会通过决议恢复南非在联合国大会的席位。1996年12月，南非总统曼德拉签署新宪法，为今后建立种族平等的新型国家体制奠定了法律基础。

农业作为南非经济的三大支柱之一（另外两大支柱产业是制造业和矿业），有着较高的发展水平。2009年南非农业产值约占国内生产总值的3％，但农林渔业就业人口占总人口的7％，其产品出口收入占非矿业出口收入的l5％。南非现有耕地面积l904万hm2，相当于国土面积的15．6％，人均耕地0．4hm2，农作物多为一年一熟。主要农作物有玉米、小麦、甘蔗、葡萄、马铃薯、葵花籽等，南非甘蔗出口位居世界前列，也是世界上第四大羊毛出口国。由于南非农牧业产品品质优良，加之地理位置优越，交通便利，其农产品在市场上具有很强的市场竞争力，南非政府也经常为非洲其他国家提供农业和粮食援助。

南非农业因地理、资源条件不同而异，每个地区均有鲜明特色，主要农作物有自己的集中产区。玉米集中在西北省、自由州、马普马兰加省高草原（海拔l300m以上）以及夸祖卢一纳塔尔省。小麦产区主要在冬季降雨的西开普省、西北省、北部省和自由州。其中西开普省西南部地中海式气候区降雨可靠，冬季温和多雨，盛产小麦、水果以及世界上最优质的葡萄酒。其他粮食作物中，大麦、黑麦、燕麦等集中于西南部地中海气候区，甘蔗、柑橘和菠萝主要集中于沿海无霜冻地区以及夸祖卢一纳塔尔省沿海湿润区，棉花分布在北方省。

由于地处热带草原气候，南非农业生产受气候变化影响明显。以玉米为例，2004/05年度玉米产量为1175万t，2005／06年度和2006／07年度分别为694．7万t和733．9万t，2008／09年度以及2009／2010年度玉米产量分别为l270万t和1288万t。2006年小麦产量为2l1．4万t，而2007年为191．3万t，减产9．5％，2009年小麦产量为192万t，仍需进口才能满足国内需求。尽管受到气候影响比较大，除极少数干旱年份外，在大多数年份南非是一个粮食自给有余并有所出口的国家。

南非对于农业教育十分重视并拥有较发达的农业教育体系，对于中小学生均设有农业专题课程，国内有纳塔尔大学等8所大学均设立了农学院，由于这8所大学均为国立大学，因此其农学院也是由政府投资的。此外南非还有近30所专科性质的农学院，这类农学院类似于中国的农业中等专科学校。由于南非是一个多种族的国家，仅政府宣布的就有10种官方语言，各个学校在教学方面所使用的语言也不尽相同。但对于研究生而言则以英语为主。各农学院为本科生、硕士生和博士生设立奖学金、助学金和各种形式的奖励资金，以帮助优秀学生完成学业。农学院的老师除了完成教学任务外，还积极参与到各种农业技术创新活动中来。南非也十分重视农业的科研开发，国家设有农业研究委员会，下设l7个研究所和40个试验站分布在全国各地。南非农业有许多优质产品和品牌产品具有世界级的声誉。

总体来说，南非农业有着其独特的优势和潜力。但由于南非自身特定的历史，南非农业同样存在着一些问题，其中最重要的就是土地制度问题。土地制度问题如果不能妥善解决，将会对于南非农业乃至社会经济发展带来极其严重的后果。

二、南非的农地制度改革问题

种族和解的实现以及民族团结政府的建立不仅使得南非得以重新加入联合国，并作为一个重要国家在国际社会发挥作用。那些在种族隔离时期无需考虑的问题也成为对于新生的民族团结政府的巨大考验，就农业而言主要表现在鲜明的二元结构以及极不平等的土地所有制结构，如何满足占人口绝大多数黑人的土地诉求对于南非政府是个极其严峻的挑战。

南非农业生产具有鲜明的二元结构，国内存在着两种截然不同的农业生产机制，其生产内容、水平、特点都存在着巨大的差异。一方面是少数白人农场主经营的发达的、高度商品化的大型农牧场，它们拥有南非国内多数的优质土地，主要农产品均来自于白人商业农场，它们提供南非农业总产值的90％以上。这些农场是南非农业发展的基础；另一方面则是非洲黑人长期自给自足、仅能维持生计的传统农业。种族隔离统治时期的有关土地法令将86％的土地给了白人，广大的黑人被排挤到被称为“黑人家园”的．土地相对贫瘠的“保留地”。到种族隔离制结束时，先前白人地区由6．7万个农场主占有，规模大都超过1000hm2，而71％的农村人口居住在剩余的14％的土地上。黑人地区人均占有可耕地低的仅0．1hm2。由于广大黑人地区人多地少，缺少资金和技术，基础设施落后，农作物产量低下，许多黑人地区所需的粮食还得从白人农场中调运。这已经严重影响了南非农业的整体发展。南非政府虽然也扶植黑人发展农业，增加对黑人农村投入，但要改变这种局面并非短期可以见效的。南非农业上的这种二元结构和不平衡状况将长期存在。

这种呈现出鲜明二元结构的农业，是建立在极端不平等的土地所有制结构基础上的。根据1913年制定《土著土地法》和1936年《土著信托土地法》，黑人拥有1500万hm2的“保留地”，占全国土地的13％，其余的87％土地则为白人私有或国家所有。这些“保留地”不是位于干旱地区，就是在沼泽地带或水土易于流失的丘陵、高原，可耕地少，土地贫瘠，自然条件差。1994年，由前总统曼德拉领导的黑人政府上台时，占全国人口不到10％的白人拥有全国87％的土地。

新南非背负着这样沉重的历史包袱，许多非国大领导人也意识到如果处理不好土地问题，势必带来极其严重的后果。但由于土地问题牵连到种族问题，这一问题对于南非而言不可回避。针对这一问题，南非主要执政党非洲人国民大会认为：必须本着协商与和解的精神，运用法律手段和市场机制，采取和平赎买方式，使白人土地回到黑人手中，从而加强稳定、提高生产水平，减少贫困，促进经济发展。这一指导思想在1993年《南非临时宪法》和1996年《南非正式宪法》中均得到体现与确认。临时宪法还对土地权力的回归专门作出详细规定；正式宪法则在财产权中进一步规定公民的土地回归权利、在公平基础上获得土地的权利、公民的土地所有权和使用权得到保障，以及国家进行土地改革属于公共利益。民族团结政府成立后提出了“发展与重建计划”，并指出在农业方面进行土地改革，到1999年将30％的土地分配给农民。事实上，贫困黑人一直盼望着执政的非洲人国民大会党能够兑现对于他们分配土地的承诺，而非国大也将重新分配土地视为继续赢得绝大多数黑人支持的政策核心。

根据临时宪法和《土地回归权利法》，南非相继成立了土地回归权利委员会和土地申诉法庭，前者负责调查、协商和处理土地申诉事宜，后者则对有争议的土地申诉进行审理和作出判决。应该说南非政府的努力取得了一定成绩，在土地回归、土地重新分配和土地权益法律保障方面都有所进展。1999年2月南非土地事务和农业部部长哈尼科姆指出，自1994年以来共有53675个家庭获得654998hm2土地，已经制定22项法律和修正案，以建立土地改革的法律框架，9个省全都成立了土地改革机构。到2002年8月，总共转移的土地达到167万hm2。就连南非原始居民科伊桑人在2002年也获得58万hm2原来属于他们的土地。但从总体上看，土地改革进展还不够理想，问题很多，道路并不平坦，同原定的目标仍有很大差距。原先于1994年确定的5年内将30％的农地重新分配的目标未能如期实现，2000年不得不将指标再延期l5年，即到2015年完成。即使在2006年，白人仍然占据着80％的土地。时任南非得总统姆贝基要求加快土地分配步伐，提出了到2014年把30％的耕地分配给黑人的目标。但与人们的期望值相比，南非的土地改革进度显然有些慢了。但直至2008年，也仅有4％的土地如约进行了重新分配。2001年南非全国土地委员会主任赫拉奇维约承认：“在南非诞生后7年内，仅有不到2％的土地从白人转移到黑人手中。”无论是政府，还是舆论，它们都认为土地改革的进程必须加快。

土地改革进程缓慢的原因是多方面的。首先，南非政府希望通过购买和减少资助的方式从效率不高和处于边沿地区的白人农场中挤出一些土地来分配给黑人，但由于挤出的土地面积有限，这对于缓解土地矛盾影响不大。其次，土地改革遭到了原有土地所有者的抵制。白人对于土地改革一直抱有疑虑和反感，虽然政府强调通过和平赎买方式让他们交出土地，但他们视土地为命根子，不会轻易放弃。根据土地改革法案，白人土地拥有者不得不出售其土地，而黑人买主也必须筹集到足够的资金，以市场价格购买土地。但由于土地所有者因不想出售土地而抬高地价，这一行为成了南非政府实施土地再分配改革的绊脚石。据预计，如果要在2014年达到重新分配30％的土地，所耗费的成本将达到103亿美元。不过也有一些农场主抱怨政府土改进展过于缓慢，他们表示如果有合适的价格会出售手中的土地。在那些黑人家园，部落酋长们也担心土地改革侵犯他们的固有权利，也有抵触情绪。南非政府已于2008年撤销土地征用法案以解决进度缓慢的土地改革问题。最后，政府也担心获得土地的黑人由于经营不善而重新沦为贫困人口，同时政府也会失去原来可以从白农场主那里获得的税收。自1994年实施了土地改革政策以后，全南非已经有590万hm2的农作土地被转移给那些受到歧视迫害的黑人，可是当中却有多达90％的农地处于未耕作或休耕状态。自2007年以后，南非已经成为粮食进口国。截至2009年下半年，作为粮食进口国的南非估计有1／5的家庭缺乏足够的粮食。

2006年津巴布韦发生的老战士占领白人农场事件不仅给南非敲响了警钟，这种由于土地问题引发的长期社会经济动荡也对于南非构成了巨大压力。津巴布韦经济发展水平在南部非洲曾一度仅次于南非，被称为南部非洲的“菜篮子”。由于土地问题引发的长期社会动荡对于经济已经构成严重伤害，并由于国际制裁而导致了经济崩溃。近年来经济总量已缩减30％，失业率高达80％，全国1300万人口中贫困人口占到70％，通货膨胀率更高达几十万亿。从某种意义上讲，津巴布韦存在的土地问题在南非都存在。截至2007年，在南非约占人口10％的白人依然拥有大量土地，广大黑人要求土地改革的呼声日益高涨。自1991年以来，有1500多白人农场主被杀。在一些地方由于土地问题引发的冲突已经演变为低烈度游击战。农场主们雇佣安全人员，在农场周围挖壕沟，以抵挡农民的攻击。在这种情况下，一些地区的农场主纷纷前往非洲其他国家进行耕种。如此这些均对南非政府和执政党构成现实的政治压力。如果不能使这种诉求构成的政治压力得到平稳释放，南非也有重蹈津巴布韦覆辙之忧。

三、南非农业改革的前景展望

与周边邻国相比，南非在对历史形成的不合理的特权和权益的调整采用了缓行有偿的手段，这一经验值得其他国家借鉴。虽然进程缓慢，但这种缓行赎买的政策避免了剧烈的民族冲突甚至政治动荡，经济也得以持续发展，总体上对国家社会经济发展也更为有利。

但对于南非政府而言，当前依然有如下工作要做：

第一，确定切实可行的改革方案并坚定不移地履行下去。无论是1994年确定的5年目标，还是2000年确定的15年目标，这种目标如果不能如期实现，都将会对于政府和执政党的声望带来伤害，从而有可能导致人们采取更为激烈的措施来强行实现其土地权利，这样做的后果就是津巴布韦化，并导致南非社会经济的长期动荡。一个较为可行的做法就是通过各方谈判确定一个农场的最大规模，超过该最大规模的部分。政府通过发行土地债券或赎买的方式来解决白人农场主对于土地的集中占有问题。

第二，注意建立白人农场主和黑人的合作机制。南非农业中具有经营管理能力的主要是白人。自20世纪90年代以来，南非农村失业问题日益严峻。在国际贸易自由化的大背景下，南非曾一度取消了农业补贴，并且对于农业支持力度不够，从而导致了部分商业农场的停产或倒闭，并带来农业就业机会的减少。在土地改革后，部分黑人农场由于经营不善，也导致了农村失业情况的增加。在这种局面下，政府在增加对于农业投入的前提下，建立白人和黑人的合作机制，不仅可以在一定程度上抵御失业问题带来的压力，也有利于南非农业的健康、稳定发展。

第三，应采取措施强化对于农业和农民的基础设施、资金和技术支持力度。南非土地改革以后一些黑人得到了土地，但大部分并没有得到很好的耕种，究其原因主要是缺乏资金和技术支持，以及必要的经营管理能力，基础设施不配套也是很重要的方面。这种缺乏配套措施，就土地改革进行土地改革的做法，在任何情况下都不能带来农业和社会经济的长期和稳定的发展。