中国在印尼建高铁，要防范哪些风险

野山居士

来源：观察者网

虽然中国赢得了印尼高铁项目，但舆论似乎对此过分乐观，也未能理清其中的复杂性和潜在的问题。

1月21日，雅-万高铁在万隆市瓦利尼县进行奠基仪式，中国向印尼推销的高铁项目确定能顺利开始建设。中国与日本同时竞标印尼高铁最终以中国胜出，然而过程却是异常激烈，也在数个月内成为世界舆论的焦点。中国这次赢得印尼高铁项目具有里程碑意义，标志着中国企业开始撼动日本企业在东南亚市场的影响力。虽然中国赢得了印尼高铁项目，但舆论似乎对此过分乐观，也未能理清其中的复杂性和潜在的问题，如下：

印尼民主制度与政党轮替

印尼上一任总统苏西洛于2004年当选后，2009年成功连任，直到2014年下台，统治印尼长达十年。在此期间，印尼华人企业家曾向政府提出建设连接印尼最富裕的两个岛屿（位于印尼西部地区的爪哇岛屿苏门答腊岛）之间的巽达海峡大桥。这座桥将连接印尼60%的人口以及印尼80%的GDP。根据计划，大桥高度将在海平面以上八十到一百米之间，不会影响大桥下方的航行。

2004年，该企业已经与相关地方政府达成谅解，一起合作推动巽达海峡跨海大桥建设，并于2011年成功获得《巽达海峡战略开发区建设》的第86号总统令。2012年，苏西洛政府成立由财政部长、公共事业部长、国家建设计划部长、内阁秘书、国家秘书、法律与人权部长以及工业部长组成的“七人小组”，并由苏西洛的政治盟友经济统筹部长哈塔担任七人小组的指导委员会主席[1]。中国、日本和韩国等国都表示希望参与大桥的建设或融资[2]。苏西洛政府似乎有决心推动该大桥的建设，但是其财政部长阿古斯表示不支持该项目，直到2014年苏西洛下台那一年，大桥项目仍然没有实质进展。

2014年当选的现任总统佐科宣布政府不支持大桥建设，理由是该项目不符合他的“世界海洋轴心”发展理念，而主张印尼应当着重发展欠发达的东部地区[3]。巽达海峡大桥建设因此确定被叫停。实行民主制度的发展中国家里经常发生的“执政党否定上届政府的政策”可以说明这个现象。以此为例，中国承建的高铁也、是否也会因为受印尼政权更迭或者政党轮替导致的政策变化而被叫停呢？因为这次中方承建的高铁项目并不要求印尼政府提供担保，是属于企业对企业的合作模式。

印尼政府内外的政治漩涡

佐科所属的斗争民主党由印尼第五任总统梅加瓦蒂所领导。梅加瓦蒂是印尼首任总统苏加诺的女儿，也采取其父亲过去的政策，即反帝国主义、同情发展中国家并且同中国保持友好关系。佐科也持有相同理念。2015年3月，佐科会见了中国国家主席习近平之后，中国迅速着手雅-万高铁的可行性报告，令原本于2011年已经开始着手可行性报告的日本企业感到错愕。中国后来居上，成为雅-万高铁最有可能的承建方。

2015年10月6日，佐科总统发布了关于“加速筹备雅加达-万隆高铁”的第107号总统令并指示十二名中央和地方政府部门首长必须积极协助推动该项目，其十二名首长中包括国企部长、经济统筹部长、国防部长、三军总司令以及相关地方政府首长等[4]。可见佐科对雅-万高铁项目的高度重视。

但是，也不能忽视中方确定获得雅-万高铁项目之前的一些杂音。佐科总统的副手卡拉的顾问团主席林绵坤指出，印尼应该邀请包括德国与法国在内一起竞标雅-万高铁，使中日竞标印尼高铁复杂化。[5]副总统卡拉原本是印尼专业集团党的资深成员，而林绵坤经常在公开场合与佐科内阁唱反调。除此之外，反对党里也有部分政客质疑佐科选择中方方案的正当性。

土地私有制与印尼地方政府利益

印尼实行土地私有制，这也是发展公共基础设施建设的巨大障碍。任何需要大面积土地的公共建设无法绕开这个难题。开发商与拥有土地的当地民众之间的协商或讨价还价是耗时费力的过程。因此，开发商经常需要相关的地方政府协助征地工作，从而产生了新的问题。牵涉其中的地方政府可能会要求从该开发项目当中“分一杯羹”并直接参与项目的利益分配，考验开发商的智慧。

2015年12月16日，印尼西爪哇省投资协调与许可综合厅厅长马苏恩表示，西爪哇省政府希望能获得承建这次雅-万高铁项目的企业联合体的30%股份。其理由是雅-万高铁的大部分线路将建设在印尼西爪哇省（万隆市是西爪哇省省会）境内，西爪哇省政府计划通过省属企业入股参与高铁项目。[6]雅-万高铁项目承建方对外宣布将在三年内完成高铁项目的时候是否已经考虑到这些因素？

相关政要的个人倾向和影响力

印尼这次选择中国方案的最主要因素是认可中国“企业对企业”的合作模式，无需印尼政府担保。因此统管印尼国有企业的部长莉妮的态度和倾向起重要作用。莉妮在促进两国企业联合体共同承办雅-万高铁项目中可以说是关键人物，多次代表佐科政府对外说明政府采用中国方案的理由和目的。莉妮力排众议并且大力支持中国承建印尼雅-万高铁方案，因而引发了日本方面的不满。[7]

除此之外，莉妮也受到了来自内阁里其他部长的非议。交通部长称这次高铁项目还未完成相关空间规划程序，也不理解为何交通部未能获得相关计划和信息并要求高铁方案的沿线地区提交相关空间规划方案等。[8]最近又传出印尼斗争民主党国会议员指控莉妮在延长同香港和记港口集团有限公司的合作协议当中的违法程序并要求她下台。[9]莉妮的个人强势作风加速中国高铁方案获胜、阿古斯反对巽达大桥导致该项目停滞以及林绵坤试图把高铁项目复杂化等，都可以说明印尼政要如何影响政府的决策和项目的进程。

印尼社会舆情

印尼大众传媒普遍把中国称之为“Negeri Tirai Bambu”（竹幕国家，而冷战时期的苏联被称之为铁幕国家），暗示中国是封闭的国家，这是一种落伍而充满歧视的说法。再加上西方媒体如英国广播公司和美国之音长期同印尼当地媒体合作，他们对中国的偏见也长期影响到印尼社会大众对中国的观感。[10]

除了印尼国内的因素，还有一些国际因素可能会影响到中国企业在印尼的合作。比如，苏西洛总统时期所推动的巽达海峡大桥已经不是单纯的经济建设项目，而影响到国际航运和区外大国在印尼的利益。美国军舰每年必须经过巽达海峡，而如果巽达海峡大桥是由中国公司承建，是否会吸引美方的关注？中国参与承建的雅-万高铁项目是否属于单纯经济建设项目，还是已经触碰到区外大国的利益，进而影响到该项目的进程？这是值得长期关注的问题。

中方能赢得这次高铁项目，打败日本的过程可谓精锐尽出，从两国政府高层到中国驻外单位、中国企业举办的推介会等，但是并不表示中方已经成功取代或削弱日企在东南亚或印尼的影响力。

众所周知，日本从二战后开始实现工业化，落实出口导向型经济政策，也进一步重视东南亚作为产品出口目的地和市场。1970年代开始，日本企业把部分生产线转移到东南亚。日本品牌如汽车业的丰田、本田、大发、铃木、三菱和日产等目前占有印尼大约90%的汽车市场。日本的家电品牌如索尼、东芝、日立、夏普等，以及其他工业产品如摩托车、工业和机械设备、相机、化学品等等都长期经营东南亚市场。日企除了重视产品质量、创新研发，也重视售后服务和长期经营与当地分销商的关系，确保良好的利益分配能满足多方相互之间的合作需要。

但日企在印尼经营也非一帆风顺。印尼于1974年发生了针对来访印尼的日本首相田中角荣的“一·十五灾变”（一月十五日）群众流血事件，对印尼和日本的关系造成阴影，而后也让日本方面痛定思痛，开始通过政府的《Official Development Assistance》（“官方开发援助”）和在印尼的日本企业和工商组织积极经营非经济领域的政治社会关系，日本在印尼的形象大幅改善，而其工业和消费品市场占有率急剧攀升到今天的规模。

相比之下，中国企业才在近年开始获得政府鼓励而走出去，未能摸索出像日企的发展路线和成功经验。

除了这次中国向印尼推销的高铁项目，两国在更高层次的合作领域可能是中国倡议的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，俗称“一带一路”。该倡议的“一路”最早是习近平主席于2013年访问印尼时提出，显示印尼在“一路”倡议中的重要地位。而印尼总统佐科于2014年10月提出实现印尼成为“世界海洋轴心”的发展宏图，与中国的“一路”中发展海洋运输通道战略不谋而合却高度契合。但跟中国“一带一路”发展宏图相比，中国对东南亚和印尼的研究还不够细腻和深刻。

观察者网特约撰稿人王晋在一篇文章称：中国“一带一路”的研究大多停留在战略层面与宏观视角上，而缺乏对个别国家的国情研究（http://www.guancha.cn/WangJin/2015_05_27_321073.shtml）。文章也指出，中国很多机构和学者把“一带一路”所经过的二十二个阿拉伯国家视为一个整体，严重忽略阿拉伯国家的特性。同样的事情也发生在中国对东南亚的“一带一路”研究。

印尼是东南亚地区最大国家，其政治制度、经济结构、社会舆情、人口规模、宗教信仰以及种族关系等构成了今天复杂的国情。印尼第二任总统苏哈托于1998年倒台之后，印尼整个社会环境对华人和对中国大幅改善。印尼历任总统如瓦希德、梅加瓦蒂、苏西洛以及今天的佐科都希望同中国发展友好互利的关系，但却在如此开放的政治氛围之下，印尼于2015年8月17日国庆节当天成立了新政党“原住民党”，公然敌视华人[11]。西爪哇省部分官员想从雅-万高铁项目分一杯羹，但同时也有官员希望同中国重庆市发展成为姊妹市并且希望获得中国银行融资建设万隆市内的轻轨，结合雅-万高铁。日本已经长期经营对印尼的关系，但是日经新闻网也指出，日本对印尼90%的投资都集中在首都雅加达，而中国对印尼60%的投资都在首都以外，实实在在帮助印尼欠发达地区的发展。这一切表明中国企业在印尼同时面临机遇和挑战，也考验着当事人和当事企业或机构的应对方式。