剖析澳洲水权体制 指导我国水资源配置

郑瑟

　　我国是一个用水大国，更是一个缺水大国。能否最有效率地配置我国的水资源，提高水资源的利用效率，对于我国农业及整个国民经济的持续、健康发展，具有至关重要的影响和意义。已有研究普遍认为：引入水权市场，利用市场机制配置水资源，应该是我国水资源配置制度改革发展的未来方向。2001年早春，我国第一笔水权交易在浙江省签约成交，义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了每年约5000万立方米水资源的永久使用权，标志着我国的水资源配置制度改革，已经在实践中朝着市场化的方向迈开了实质性的一步。本文拟对澳大利亚(新南威尔士州，NSW)近来的水权市场构建和发育情况作一介绍和研究，以期指导我国水资源配置制度的改革和水权市场的构建、培育实践。

　　澳大利亚对水资源实行联邦、州(和领地)、地方三级管理的体制，但基本上以州(和领地)管理为主，流域与区域管理相结合，对水资源(包括地下水)、水体环境、水权市场进行统一管理和全面治理。而无论哪个层级，澳大利亚的水权管理一般都是委托企业(公司)进行市场化运作。

　　在澳大利亚，名义上归王室即国家所有的地表水和地下水，实际上被当作一项特殊的自然资源资产统一交给了包括联邦、州(和领地)、地方政府在内的各级政府来管理。联邦政府主要负责协调各州(和领地)政府，对跨州、跨流域的水流采取共同行动，而各行政区划内的水资源管理基本上以各州(和领地)管理为主。州(和领地)政府有各自的管水部门、执行机构、法律法规、水权交易市场以及由政府控股的供水公司，对水资源(包括地下水)、水体环境、水权市场进行统一管理和全面治理。经过州政府登记的水权，可以在市场进行转让交易。

　　在联邦政府层面，澳大利亚政府委员会是联邦、州和领地政府之间的最高协调机构，由联邦政府总理、各州州长、领地首席长官及其他内阁要员等10人组成，其所签署的协议适用于所有澳大利亚政府机构。包括水资源在内的所有自然资源政策改革，均由澳大利亚政府委员会发起、开展和监管。比如：澳大利亚现在执行的“国家水行动计划”，就是该委员会于2003年8月发布的。在这份计划的指导下，联邦政府与州政府于2004年6月正式签订“州际水行动协议”，该协议正式成为各州水法修订和水资源管理改革的重要参照。

　　联邦政府的机构分为首脑办事机构、内阁部门、执行机构3个层次。在2015年联邦政府的机构名单中，对水资源管理采取了“两部+两局+两委”的核心架构：“两部”是指由农业和水资源部代表联邦政府负责水资源政策管理，由环境部负责水体环境治理。“两局”是指由墨累—达令盆地管理局(MDBA)作为执行机构，负责为流域内的水资源管理制定政策和规划，由气象局作为执行机构负责收集和发布水情、水利信息。“两委”是指由澳大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)作为执行机构负责水资源市场竞争及消费保护事务，由国家水资源委员会(NWC)作为执行机构负责供水和污水处理事务。

　　在州和领地层面，澳大利亚有新南威尔士、昆士兰、南澳大利亚、塔斯马尼亚、维多利亚、西澳大利亚6个州和首都领地、北领地2个领地。各州(和领地)都有自己的水资源主管部门，水资源的管理职能有的被整合于国土规划，有的被综合于环境治理，有的被包含于初级产业，有的则独立成部。这也充分反映了澳大利亚水资源管理密切与现代市场体系衔接贯通的特点。

　　尽管各州(和领地)管水部门和机构名称不尽相同，但水资源管理的职责基本一致，主要是：代表州(和领地)政府根据各自的水法行使水资源管理、开发建设和供水的权力;在联邦确定各州(和领地)水量配额之后，代表当地政府制定相应的水资源政策，对用水户按一定年限确定水权并收取有关费用;代表当地政府组织实施州内水资源的评价、规划、水工程建设等方面的监督管理。

　　在地方政府层面，各地方(郡和镇)政府的水资源管理机构主要负责执行州政府有关水的政策，承担水权的界定、登记、分配、转让、调整、取消等具体事项。

　　然而，不论是在州(和领地)一级，还是在地方一级，澳大利亚的水权管理一般都是委托企业(公司)进行市场化运作。在州一级，州政府一般委托水源公司进行水权分配和管理。水源公司负责寻找水源和建坝蓄水，在州政府的监督下，向各地方政府的供水公司或农场主批发水权。在地方一级，地方政府一般委托供水公司进行供水分配和管理。供水公司负有配网输送的职责，在地方政府的监督下，向各用水户提供供水服务。在水权交易市场，交易者也可以与州水源公司进行水权交易。

　　水源公司和供水公司都属于公共事业机构，既可以国营，也可以私营;可以由政府部门参股，也可以吸纳民间团体或个体参股，出现亏损时政府还会对其提供救济和帮助。

　　在联邦政府层面，澳大利亚水资源管理的基本法规有《2007年水法》、《2008年修订水法》、《水管理条例》和《水费和水市场规则》4部，确定了水资源管理改革的基本方向、主要措施和职责分配;不同州(和领地)之间也因水资源禀赋、环境条件的不同，采用了不同的水资源配置和水权管理制度。

　　在澳大利亚法律法规中，无论是地表水还是地下水都表述为归属于国家。由于各州(和领地)水权已经登记完毕，现在想要获取地表水的新申请者，仅可从当前使用权登记者处购买。获取地下水水权，需要进行第三方影响评估、环境影响评估，以及现有用户之前用水情况评估。在那些当前用水量已经超出可持续分水限量的地区，澳大利亚各级政府都已启动了相关程序开始收回水权证书。这些证书一旦收回，就会转移给“环境水持有者”进行科学管理。在联邦层面，澳大利亚水资源管理的基本法规主要有4部：

　　一是《2007年水法》。该法提出并确定了当前澳大利亚水资源管理改革的基本方向和主要措施，比如要求联邦环境水体持有人有效管理联邦环境水体，保护和恢复墨累—达令河流域以及盆地外联邦所拥有水体的环境资产;授权澳大利亚竞争和消费者委员会在“国家水行动计划”的框架下研究制定并执行水费、水市场规则的职能。“国家水行动计划”也是目前澳大利亚联邦与各州水资源管理的行动指南，所有与水资源管理相关的法规都必须与其相符。

　　二是《2008年修订水法》。它将墨累—达令盆地委员会的职能全部移交给了墨累—达令盆地管理局，这让该局成为唯一监管墨累—达令盆地水资源规划的机构。墨累—达令盆地是澳大利亚的重要粮仓，联邦政府和新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州、昆士兰州以及首都领地长期致力于该盆地的灌溉设施和水务改革活动。截至2015年，在整个墨累—达令河盆地共有超过2000个的水利设施与改造项目，为农场管理、农业生产和提高水资源利用效率带来了积极影响。同时，《2008年修订水法》还强化了澳大利亚竞争和消费者委员会的权力，让其负责审批所有非城市管制性水费安排。

　　三是《水管理条例》。它主要依据《2007水法》制定，用于规范水市场和水费规则所必须遵守的程序、与《墨累—达令盆地协议》有关的事项、墨累—达令盆地管理局的特别权力、水资源信息管理。

　　四是《水费和水市场规则》。它依据《2007水法》，制定了墨累—达令盆地水市场和水费的监管规则。规则的执行情况由澳大利亚竞争和消费者委员会负责监督。

　　《2007水法》实施前，澳大利亚水资源管理依据的主要是1902年墨累河委员会达成的分水协议、1914年墨累河水域协定，以及1993年墨累—达令河流域法案。在这些协议和法案的指导下，以流域为单元的水与环境综合规划、综合管理成为澳大利亚水资源管理的一个重要特色。2007年的水法改革也继续保持了在国家层面对水资源和流域进行统一管理的发展模式。

　　与此同时，各州(和领地)都有自己的水法及与之相关的配套法规。不同州(和领地)之间，会因水资源禀赋、环境条件的不同而采用不同的水资源配置和水权管理制度。

　　比如：截至去年7月，维多利亚州《1989年水法》已更新至第114版，不仅对该州水体的所有权、使用权、水权分配和转让等作出了明确规定，还限定了其地区范围内任何形式的水权分配、转让和转换。新南威尔士州水资源管理的主要法律依据是2000年修订和颁布的《水管理法》，将该州的水权分配划分为3种基本方式：一是授予具有灌溉和供水职能的供水公司、电力公司的批量水权;二是授予个人从河道、地下或从管理机构的供水工程中直接取水的许可证;三是授予灌区内农户的用水权。

　　同样，其他州(和领地)的现行水法也都经历了若干次的重大修改。目前，昆士兰州以《2000年水法》、塔斯玛尼亚州以《1999年水管理法》、西澳大利亚州以《1998年水权与灌溉法》、南澳大利亚州以《1997年水资源法》、首都领地以《2007年水资源法》、北领地以《2007年水法》为基础，对水资源进行依法管理。

　　作为水权登记和水权交易制度建立最早的一个州，维多利亚州的水权类型主要依据取水方式和用水目的来确定，已由最初的几种发展为几十种。各项水权既授予个人，也授予集体组织(享有集体灌溉水权的团体)。虽然授予的各项水权依法有效，但需以合理利用为前提。

　　维多利亚州是澳大利亚陆地面积最小、人口最密集、工业化程度最高、农牧业生产最为发达，以及水权登记和水权交易制度建立最早的一个州。澳大利亚第一大河流墨累河沿该州州界奔流1870公里，沿河及其南岸支流灌溉着该州重要的北部农牧业区。澳大利亚其他各州(和领地)的水权管理模式和水权交易市场建设基本上都是借鉴维多利亚州的经验改革、发展的。下面就以维多利亚州为例，介绍水权登记类型和水权登记管理经验：

　　在维多利亚州，水权就是根据条件限制的取水、用水、引水、水源转让和交付的权利。同其他州(和领地)一样，维多利亚的水资源所有权现在也已经独立于土地所有权，各项水权既授予个人，也授予集体组织(享有集体灌溉水权的团体)。虽然授予的各项水权依法有效，但需以合理利用为前提。

　　随着水权管理的发展，维多利亚州的水权类型也由最初的几种发展为几十种，呈现出从少到多、由粗到细的演变规律，同时也存在一些名同实异或实同名异的现象。水权类型主要依据取水方式和用水目的来确定。

　　当前最常见的水权类型有8种，即水源份额、供水份额、用水许可证、(水源)取用许可证、水源限额、协议供水、工程许可证和登记许可证。

　　“水源份额”是指法律认可的、可持续使用指定水系水源份额和使用坝区内水源份额的权利，水源份额的水量是指每年可分配的最大水量。

　　“供水份额”是指要求(配水设施为用户)供水的权利。向一个灌溉区供水的权利，允许通过供水渠道或管道网络向灌溉区供应一定份额的水量。供水份额以每日兆升水量表示，它规定了渠道或管道网络所覆盖的各方需要在同一天用水时供水份额的划分办法。供水份额与土地捆绑，如果发生交易，供水份额将与土地一起买卖。

　　“用水许可证”是指在待灌溉土地上使用水源的权利。使用指定水源去灌溉土地需要取得相应的授权许可证。

　　“(水源)取用许可证”是指可以为固定期限或持续授权，允许持证人从水道、集水坝区、泉水、洼地或含水层取水和用水。每一份许可证均由管水部门设定条件，并在许可证上列明。取水许可证有3种转让方式：永久水量转让、临时水量转让、一个许可证的水量全部转让给另一个许可证。

　　“水源限额”是指供水公司按照自己制定的条款和条件向其水源管理区域内用户供水的一种规划安排。

　　“供水协议”是指供水公司和个人之间签署的一项协议，使其在指定时段拥有用水权利。通常，协议供水主要针对低可靠性水源，如排洪水源，或者供应不能保证的区域水源。

　　“工程许可证”是指建造、运营或改造引水工程，如水泵设施的权利。对水道工程、井孔或预定等级堤坝建造、改造、运营、移除或停运需要取得相应的授权许可证。

　　“登记许可证”是指除灌溉以外其他用水目的的授权。登记许可证赋予持有人从集水坝区、泉水或洼地持续取水和用水的权利。登记许可证根据历史用水数据颁发，不可交易，也不需要更新。

　　除了上述8种常用的普通水权之外，维多利亚州还有一种特殊的水权，即“环境用水权”。它只授予“维多利亚环境水源持有人”——为了环保目的而需要持有大量水权的公共事业单位。这旨在根据环境具体情况，维持环境水源储备或改善水源生态系统和其他用户的环境价值和健康水平。

　　维多利亚州水权登记是参照不动产登记方式进行的，也称之为“托伦斯登记制”。一经登记，政府颁发凭证予以信息确认。水权的设立、交易、抵押、转让、登记证更名以及权利人破产转移等情况，都要到州政府的登记机构(或分支机构)办理登记事宜。

　　维多利亚州水权登记和交易制度已经发展了几十年，不仅提高了水利设施、供水系统的利用效率，提升了水资源资产的管理水平，而且也有效发挥了市场机制对水资源的配置作用，促进了水资源的可持续经营，带来了显著的经济、社会和环境效益。对于当地许多城镇与农村居民，水权交易已经成为日常商业活动的一部分。

　　对取水、用水、引水以及转让水源的用户进行确权登记，是进行水权交易关键步骤之一。在维多利亚州，水权登记是参照不动产登记方式进行的，也称之为“托伦斯登记制”。一经登记，州政府水权登记系统中会即刻生效电子凭证，获得水权实体的唯一编号，以证明权利人的权利信息已经完成了法定的登记程序。

　　根据这一登记制度，州政府对水权进行登记的事项主要包括：与水量分配、水使用和水输送相关的权利类型，权利主体，权利期间，地点，有效水量，分配水量，基本用途，权利相关的附加义务，以及权利变动和交易情况。这些基本信息，在水权登记系统中都应予以记录，并确保信息的客观性、完整性、一致性。

　　从水权登记的基本程序来看，维多利亚州各种水权的设立、交易、抵押、转让、登记证更名以及权利人破产转移等情况，都要到州政府的登记机构(或分支机构)办理登记事宜，其程序与不动产登记基本相同，一般都包括登记申请、缴费、审查、受理、公示、公开等环节和步骤。登记缴费都有统一标准。

　　以水源配额交易为例，相关权利人可以到州政府的网站下载《水源配额交易申请表》，也可从本地供水公司领取该申请表。表格采用唯一编号，需要填写交易水源的详细信息(水量、交易总值)，以及水源交易配额账户和转入配额账户的详细信息，包括其中一个交易配额账户持有人的姓名。

　　水权实体编号是识别登记水源份额的唯一编号。所有水源份额交易申请都需要提供该编号。水源份额转让必须由水务登记机关登记。如果供水公司批准了权利人的水源份额转让申请，权利人可以凭据供水公司回复信函向水务登记机关申请转让登记。要想了解配额交易或水源份额转让申请的进度，可通过州政府的网站在“水源交易”下的“交易申请状态”栏目中进行查询。其他必须直接到州政府水务登记机关进行登记的事项，还有水权的抵押、变更、转移、改名等。

　　在维多利亚州，目前水资源管理的归口部门是环境、国土、水与规划厅。而维多利亚州水务登记局是一个公共登记机构，负责记录维多利亚州与水有关的权利。该机构保留其记录的用水份额，以及与这些用水份额有关的抵押和有限期限转让(租赁)、地表水和地下水取用许可记录和与水有关的许可记录。该机构还将保留当前季节可用水源配额记录，并按照水系和交易区跟踪和调节水权水量。同时，该机构负责制定用水水平、交易方向和支付价款等统计数据和报告，并负责水源登记系统的管理，以确保记录的准确性、可靠性和可用性。

　　结语与启示

　　1、引入水权市场，建立可交易的水权制度(Tradable Water Permit System，TWP)是改进水资源配置效率的重要制度措施。在TWP制度下，通过国家(政府)对水权出让总量的控制，可以促进节水目标的实现，通过用水业户间的水权转让，则可以促进水资源在各用水业户(各地区、各部门、各单位)间优化配置。我国是一个缺水大国，为了最大限度地节约用水和最有效地配置有限的水资源，应该积极考虑我国的TWP制度建设和水权市场的构建、利用。

　　2、决定水权市场(主要指水权转让市场)发育情况的主要因素是水权界定的清晰程度、水权收益的稳定程度和水权转让的费用高低等。由于长期(永久性)水权交易的产权关系更复杂(更不容易界定清楚)、长期水权的预期收益更不稳定、交易费用更高，因此，与短期水权市场的发育情况相比较，长期水权市场的发育相对更慢。综合考虑上述因素的影响作用，结合我国水权市场发育刚刚起步的具体实际，我国水权转让市场的培育建设，在近期可以短期水权转让市场为主(重点培育同一水系内部不同用水业户间的年度内水权转让交易)，因为短期交易相对简单和容易组织，但由于长期水权的拥有情况直接决定着水利建设的长期投资，因此，长期水权交易市场的培育和建设也应该给予足够重视并应作为日后水权市场建设的重点进行考虑，作出应有的战略安排。

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