共同债务是欧洲走向政治联盟的起点

郑瑟

　　牛津大学经济史教授凯文·奥罗克曾说，50年后的历史学家会好奇最初为何要引入欧元。他的言外之意是，那时欧元早已成为一项失败的货币实验，静静地躺在历史档案馆供后人凭吊。作为一体化的最高成就，如果欧元真如奥罗克教授预测的那样垮掉，那么二战后兴起的欧洲联合事业也就算是差不多划上句号了。欧洲的政治精英们显然意识到了形势的严峻，充满危机感。2016年6月，欧盟发布了新的全球战略文件，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼在为这份文件所写的序言中，第一句话就是：我们创建欧盟的目的，甚至是欧盟本身的存在，正备受质疑。当前欧洲的困境始于2009年爆发的主权债务危机，想要更加清晰地看到欧洲的未来，必须回到主权债务诞生的源头。

　　在人类历史上，私人之间的借贷行为和债务关系源远流长，几乎与人类的历史一样长。而“主权债务”或者“国债”相比之下要“年轻”很多，仅仅才几百年的历史，现代意义上的国债恰恰起源于债务危机。欧洲历史上战争不断，大大小小的国王为给战争融资而经常深陷债务泥潭，“国债”就是为解决国王们的财政困难，偿还其巨额的战争负债而发明出来的一种融资手段。在国债产生以前，这些国王们的借款活动是以国王的个人名义来进行的，本质上是国王的私人债务。但是借款给国王要冒很大的风险，这些国王为了逃避偿债义务，经常宣布自己之前从商人手里借来的钱为商人本应缴纳的税金，不再予以偿还;或者新继位的国王不承认前任国王所欠下的债务，法国国王甚至用杀掉债权人这种残酷手法来逃债。由于国王的这种经常性违约，导致其信誉很低，在借款之时不得不支付比一般商人要高的利率。这样就出现了一个恶性循环：国王要支付的高额利息加重了其财务负担，经常使其陷入债务危机。而面对债务危机国王经常又以违约的方法来解决;这让国王在借贷市场上信誉扫地，其在今后的借款中必须支付更高的利率，而沉重的利息负担会很快又一次导致国王陷入债务危机以及接踵而来的再次违约。这个恶性循环让国王的负债能力失去了可持续性，无法正常借贷的国王经常会面临财政困境，为了实现低息借款，国王们想出了一个新办法：把国王的“私人债务”转换为由一个比国王信誉更高的公共机构所发行的“公共债务”。

　　在16世纪，奥地利的哈布斯堡王朝为了筹集对法战争的资金，利用其领地荷兰联邦的议会来为其发行债券。在债权人看来，皇帝和国王总有一天会去世，债务的继承人也不确定。而议会是永久性机构，其信用度要高于国王。哈布斯堡皇帝为了长期以低息筹集巨额资金，将用于偿还本息的税收交给了荷兰议会。不仅如此，在1542年又将设立新税种，以及决定财政支出的权限交给了荷兰议会。正是在哈布斯堡皇帝以交出部分财政权为代价，将自己的“个人借贷”转换为由议会这一公共机构发行“公共债务”的过程中，国债诞生了。英国“光荣革命”之后，来自荷兰的威廉继承了英国的王位，威廉也把荷兰的这套国债制度带入了英国，英国政府的融资能力大大加强。18世纪后半叶英国国债的平均利率为3.7%，而法国信用最好的债务的利率也达到了6.1%。这是拿破仑战争中英国最终获胜的关键，因为战争的背后是财政，法国为战争融资付出的成本远高于英国。其他国家看到国债制度的优点，开始竞相模仿，使得“国债”最终成为世界各国财政制度中不可或缺的组成部分。

　　国债产生、发展的历史在背后实质上体现的是一个具有普遍意义的解决债务危机的逻辑：陷入债务危机的国王交出征税权、预算权等自己原先所掌控的财政权，给更具公信力的机构——议会，作为回报，国王获得了更大规模、更具可持续性和成本更低的廉价资金。这一解决国王债务危机的办法并不是让国王勒紧裤腰带还钱，而是把国王的“私人债务”转化为国民共同承担的“公共债务”，也就是国债。而国王所必须付出的代价就是交出自己的财政权，议会可以通过公共预算控制来约束国王的开支。这个过程意义重大，因为其中蕴含着根本性的制度变革。历史上西欧国家在用“国债”的办法解决国王债务危机的进程实质上也就是“资产阶级革命”，因为正是在国债制度的诞生、发展和完善中，“王权”受到越来越多的限制，国王让渡出自己的财政权，以代议制为核心的现代国家体制才逐渐形成。

　　美利坚合众国的建立也是遵循了与其欧洲先辈们一样的逻辑。独立战争刚刚结束后的美国实际上只是由十三个州组成的松散邦联，每个州其实都相当于一个主权国家，如果从权限上来讲，当时美国邦联制下的中央政府还要远逊色于今天的欧盟。但是美国在独立后不久就遭遇债务危机，因为美国各个州和大陆会议在独立战争期间所发行的大量债券在战后无法兑现。美国解决独立战争后债务危机的办法是由中央政府全部接收各个州的地方债务，一次性地免除各个州的债务负担，而中央政府则从各州获取了征税权和管理国际贸易的权力。紧接着，中央政府就成立财政部，以中央政府的信用为担保发行新的国债，用筹来的资金偿还各州之前欠下的债务。这一债务危机化解之道同样遵循了“以财政权力换取融资能力”的原则，把原先各个州的“私债”转换为由整个联邦共同承担的“国债”，而州则将原属自己的财政权(主要是征税权)让渡给中央政府。这场债务危机也让美国的政治制度发生了根本性的变革，促使美国通过了新宪法，美国从原先松散的邦联转变为由中央政府统一行使主权的联邦国家。

　　如果用历史比照一下当今的欧债危机，可能会更加清晰地看出未来欧洲一体化可能的发展路径。希腊、爱尔兰甚至是意大利和西班牙这些国家的政府，就像历史上陷入债务危机的大大小小的国王，或者是美国独立战争后没有偿债能力的那些州。不仅债台高筑，而且因为信誉太差而必须承受超出自身能力的融资成本，导致债务负担不再具有可持续性。解决之道很可能就像历史上所发生过的一样，把这些“国王”和“州”(陷入危机的国家)的“私债”(单个国家的主权债务)，转化为“国债”(欧盟或者欧元区成员国共同担保的债券)，但是这些“国王”和“州”需要付出代价——交出财政权，实现某种形式的财政统一。这一化解债务危机的历史逻辑，其实也是今天的欧洲人在应对债务危机时所坚持的。现在欧盟机构已经拥有了监督成员国财政的权力，成员国政府的财政预算在交本国议会通过之前先要让欧盟机构审核同意，预算权已经开始了某种程度的让渡。也就是说在“怎么花钱”的问题上，成员国政府要接受一个超主权机构的指令，这在几年前是不可想象的。

　　对于发行共同债券的做法，德国政府已经不再像欧债危机爆发初期那样因为碍于国内民众的抵制而坚决反对，德国的政治家现在开始公开谈论建立财政联盟的可行性和具体步骤。德国经济部长、社会民主党主席加布里尔曾公开表示，要让欧元区共同担保各个成员国的国债，同时各国要遵守相同严格的财政纪律。为了实现这一目标，可以通过修改宪法来实现。建立欧元区共同预算的计划也在积极讨论中，预算初步将主要用于那些因为实施财政改革而国内经济增长陷入困境，并且失业率高企的国家，筹措资金的方式是开征新的税种，比如金融交易税或者个人所得税。这些理念对欧盟的发展意义重大。雅克·阿塔利是法国前总统密特朗的特别顾问，曾代表法国政府参与《欧洲联盟条约》的起草，他形象地将欧元的创建比喻为一个“圈套”，因为欧盟采取的每一个步骤都必须导致下一个步骤，否则初始的计划就不会成功。统一货币需要共同预算，而共同预算又需要共同的议会，这样就把欧洲引上了联邦之路。历史不会重复自己，但却总是押着相同的韵脚。

　　欧洲债务危机的本质原因之一就是政府的债务负担超过了其自身的承受范围，从而引起的违约风险。我国政府债务问题仍存在一定的风险，主要是我国政府的隐性债务以及近年来地方投融资平台规模迅速扩张存在隐患。这些借贷资金大部分被使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目上，给地方留下了隐性赤字和债务负担，造成财政结构性风险。同时，这些资金中大部分都来自于银行体系，一旦地方政府债务风险积聚，会对银行产生冲击。因此，对全国整体财政及债务状况进行客观的分析和评估显得至关重要，同时要进一步加强各级地方政府债务信息的透明度，做好债务的测算和偿债平衡工作，切实防范偿债风险。

　　房地产业作为国民经济支柱产业，其发展程度直接关乎国计民生。近年来由于房地产市场不断升温，社会资金的过度性投资一直是困扰我国经济发展的症结。我国地方政府更是以房地产业作为政府财政的主要“靠山”。由金融危机和欧洲主权债务危机的教训可知，房地产行业与金融市场乃至整个经济体系关系紧密，因此应高度重视房地产市场问题，谨防房价大起大落导致的系统性风险。

　　这些普遍规律包括政府债务规模必须适度、储蓄和投资必须均衡、社会福利政策和经济发展阶段必须匹配等。凡违背这些客观经济规律的经济金融活动，其问题虽可能在一定时期内因各种因素而不被暴露，但从长远看必然会受到客观规律的惩罚。

　　亚洲金融危机以来，关于亚洲成立共同货币区乃至设立“亚元”的呼声一度高涨。在各版本的亚洲区域货币一体化方案中，各国都谋求区域货币的统一和由此带来的一系列货币、金融开放政策以及在区域内部实现自由流通，但同时也都强调各国财政政策自主，对超国家的财政监管持保留和排斥态度。可见“亚元”版本同样存在欧元区分散财政政策和统一货币政策的矛盾，一旦实施货币一体化而缺乏必要配套措施，当类似希腊危机的事件发生时，亚洲各国所面临的压力和威胁，将同样甚至更加严重。

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