营改增开启大国税制新时代

郑瑟

　　始于2012年的营改增是我国税制改革中的“重头戏”。五年的时间，我国完成了现代增值税制度的华丽转身，实行60多年的营业税退出历史舞台，增值税对三次产业实现全面覆盖。

　　营改增同时是近年来我国实施的减税规模最大的改革措施，迄今已累计减税1.61万亿元。众多企业案例说明，通过实施营改增，全面打通抵扣链条，不仅解决了重复征税问题，更实现了全产业的减税效应。

　　更为重要的是，营改增为深入推进税制改革积累了经验。下一步，按照国务院的部署，将对税率结构不合理、少数纳税人因抵扣不充分导致税负增加等问题“对症下药”，并将推动增值税立法进程。

　　我国营改增于2012年1月1日在上海率先拉开大幕，五年时间，从上海到全国，从部分行业到所有行业，营改增完成了从局部试点到全面推开的改革过程。

　　回顾营改增的五年历程，税务部门有关人士告诉记者，2011年，上海第三产业增加值占GDP的比重为57.9%，而当时北京是接近80%。上海要想谋求强劲的可持续发展，提高第三产业比重迫在眉睫。2012年，营改增带来了发展契机。重复征税负担较重、处于抵扣中间环节，又与生产、流通、生活联系紧密的交通运输业和现代服务业，成为首轮试点行业。

　　不到一年，上海的试点就产生了显著效应，2012年9月，营改增试点范围扩大到北京、江苏等8个省市，当年减税就达到420亿元。为避免税收政策“洼地效应”，2013年8月，“上海模式”推广到全国。2014年，与第二产业关联度较高的铁路运输业、邮政业、电信业等行业纳入试点，并在全国推开。跨区域、跨行业抵扣链条的形成，强化了区域内外、上下游企业之间的联系。此时，全面营改增的条件已经成熟，甚至已经成为迫切的需要。

　　2016年5月1日，营改增试点迎来全面推开。我国实行了60多年的营业税完成历史使命，退出历史舞台，同时增值税在我国实现了对国民经济三次产业的全面覆盖。作为世界第二大经济体，中国营改增因涉及纳税人多、覆盖面广、业态复杂等特殊性和困难性而备受国际关注。过去的五年，中国克服种种困难，将改革由点到面、由局部向整体逐步推开，最终取得全面胜利，实现税制平稳转换。

　　据统计，自2012年1月1日起实施的营改增改革,迄今已累计减税1.61万亿元。其中去年5月全面推开营改增试点以来已累计直接减税8500多亿元，实现所有行业税负只减不增。

　　作为改革“领头雁”的上海也交出了亮眼的成绩单：上海市国税局提供的统计数据显示，2012年至2016年，上海营改增累计减税逾1967亿元。其中，2016年，营改增试点四大行业累计减税约840亿元。

　　营改增全面推开后，增值税抵扣链条全产业打通，制度性重复征税因素得以消除。“营改增实现了我国增值税在覆盖范围和运行机制上与国际先进税制的接轨，为建立现代增值税制度奠定了基础。”上海财经大学教授胡怡建说。

　　中国联通山东分公司由于部分行业未纳入营改增，公司上游产生的基础设施投资、人员劳务费用、广告营销费等不能抵扣。“连续两年税负都出现了上升，心里很着急。”公司财务部副总经理谢士栋回忆。这种“阵痛”刺激着企业在采购、营销模式上想办法，而这些并不能从根本上改变现状。2016年，全面营改增推开，增值税抵扣链条全线打通，局面很快被扭转。截至今年5月，山东联通营业收入增长5.6%，累计抵扣税款17.56亿元，税负下降3.5%。

　　业内专家指出，营改增后，现代服务业的快速发展推动了产业结构转型。而抵扣链条的打通，使制造业税负进一步减轻，加快了企业转型升级，推动了实体经济发展。受益于营改增的创新创业也蓬勃兴起，既有利于扩大就业，又增强了市场活力。可以说，营改增催生的市场新规则为经济发展带来了新的动能。

　　以服务业为例，以前营业税制度下服务外包的环节越多，重复征税越严重，很多企业走“大而全”的路线，不利于发挥比较优势，现在增值税可以“环环抵扣”，加快了上下游企业的社会分工和专业化发展。例如，青岛市目前已有468家规模以上企业完成主辅分离，分离出上千家现代服务型企业，形成了新的经济增长动力。

　　在拉动服务业发展的同时，营改增也极大促进了制造业发展。抵扣链条打通后，包括原增值税企业在内的制造业企业外购服务、不动产等支付的增值税都可以抵扣，税负进一步减轻。数据显示，五年来，我国工业增值税与工业增加值的比值从2012年的9.88%，逐渐下降到2016年的8.61%。我国以更低的税负更好地促进了制造业的持续发展。

　　更为重要的是，营改增为深入推进税制改革积累了经验。财税部门专家指出，梳理总结营改增的经验，之所以能够顺利推进并释放红利，首先离不开税制的科学设计，其次也是来自税收征管的“给力”落实。

　　“五年来，每一次的行业扩围和试点推开，首先考验的就是制度设计。”国家税务总局税收科学研究所所长李万甫对记者表示，按照现代增值税税制的要求，实现“宽税基”的增值税对货物和服务的全覆盖，根据完善消费型增值税制的导向，将不动产纳入抵扣范围等都是不能偏移的大方向。

　　改革争在朝夕，落实难在方寸。五年营改增涉及1600万户企业纳税人、1000万自然人纳税人，如何确保税制平稳转换，不影响其正常经营，这又是一大难关。“一下增加了2000多户纳税人，办税大厅挤得像菜市场。”面对营改增后“爆满”的场景，江西省萍乡经开区国税局办税服务厅主任陈超越当时很是担心。营改增后，全国的办税服务厅普遍承受着这样的压力。为解决难题，税务总局陆续出台20项共100条纳税服务措施，各级税务机关结合实际细化措施上万条。

　　据统计，全面营改增期间，全国税务机关增设办税窗口17386个，建立9338个国地税联合办税服务厅、3.6万个联合办税窗口，日均受理专项咨询电话12.9万通，打通了改革落地的最后“一公分”，确保了全面推开营改增这场战役的胜利。

　　当前，营改增改革仍未收官，还将继续深入推进。一个月前，营改增改革再次迈出新步伐：原有四档税率被简并为三档，原按13%征税的23类货物税率统一降为11%。按照8月18日国务院常务会议的部署，下一步，还要认真总结研究试点经验，包括针对改革中仍然存在的税率结构不合理、税收政策和征管措施不完善、少数纳税人因抵扣不充分导致税负增加等问题对症下药，推动改革不断深化。

　　国务院常务会议指出，要继续完善制造业、金融业、建筑业等行业增值税政策，健全抵扣链条。深入推进增值税改革，进一步优化税率结构，合理设置税率水平。并加快推动相关法律法规立改废进程，把营改增试点成果用法律规范确定下来，使改革红利惠及更多企业和群众。

　　全面营改增推进一年多来，地方层面的税改红利已开始密集显现，营改增释放出多重效应，为区域经济发展注入了新的动力。业内权威专家表示，下一步，营改增改革仍将在税制完善等方面继续深入推进，增值税税率仍有进一步简并空间，建议进一步调整增值税税率。

　　近年来，东北老工业基地产业结构的局限性和经济下行压力，一直制约着东北区域经济的快速发展。随着国家振兴东北战略步伐加快，加之营改增带来的综合效应，为其注入了强力催化剂。

　　大连北方互感器集团作为老牌互感器企业，一直在寻找发展新契机。“营改增抵扣链条的完善、各项优惠政策的实施，都让我们获益匪浅。”该集团法人李涛昌说，“新增不动产被纳入抵扣范围，这对正处于上升期的互感器行业来说无疑是很好的机会。仅仅在建不动产抵扣一项我们就增加了100多万元的进项税，上个月刚交付的厂房马上就要投入生产。”

　　数据表明，去年5月至今年6月，大连市工业企业新增建筑业、运输业、服务业等增值税进项税额抵扣19.9亿元，全市工业企业增值税平均税负由税制改革前的3.9%降低到3.5%。国有工业经济是大连工业的中流砥柱，营改增有力地减轻了国有企业的税收负担，增强了资金流动力。2017年上半年，大连市国有企业利润同比增长52.1%。

　　在吉林省，以营改增为契机助力企业转型发展，该省四大行业净减税100.2亿元，原增值税行业因增加抵扣实现净减税63.99亿元，改革试点行业和原增值税纳税人“双减税”效果明显，各行业共享改革红利，带动经济发展、鼓励自主创业、培育企业新动能的优势不断凸显。

　　“全面推开营改增，对于东北老工业经济发展来说是具有重大意义的税制进步。”吉林省国税局副局长易凯对记者表示，营改增实现了增值税对货物和服务的全覆盖，基本消除了重复征税，打通了增值税抵扣链条，政策红利将为企业现代化发展注入新的活力。

　　对中西部地区而言，营改增助力其经济结构调整的效果也在显现。以宁夏为例，营改增后宁夏服务业发展活力增强，成为宁夏经济的重要支柱，2017年上半年宁夏第三产业实现增加值627.24亿元，增长9.3%。服务业的发展带动了第三产业的快速发展，宁夏第三产业占全区生产总值的比重由2012年的41.6%提高到2016年的45.6%，国税部门第三产业税收占比由29.19%提高到33.7%。

　　同时，营改增降低了科技研发、科技服务企业税负，有利于增加投入、提高效益，增强科技研发和服务企业发展动力，促进了新兴业态发展，中卫西部云基地、银川大数据中心等大数据产业快速崛起，成为宁夏经济社会发展的新引擎、新动力。

　　营改增还激活了生活服务业的“双创”热情。一年来，贵州省生活服务业纳税人由15.89万户增长到22.05万户(7月数)，增长了30.08%。行业实现整体减税8.70亿元，占四大行业减税总额的38%，其中服务业小规模纳税人累计减税1.11亿元，减税面达100%，成为税制改革最广泛的受益群体。

　　对于经济发展走在前列的地方来说，营改增对其科技创新的助推作用更为显著。

　　浙江的新华三集团策划部总监万宁娜对记者表示，全面营改增后，行业抵扣链条被打通，企业只需专注于核心生产力的提升，一些诸如宣传、品牌推广等工作完全可以交给更专业的人去做。如今，新华三集团100多亿元的体量内，生产几乎都是外包，目前已经拥有4000家合作伙伴，带动了区域内、行业内相关产业的共同发展。

　　上海财经大学教授胡怡建在《上海营改增5年试点成效分析报告》中指出：“营改增有利于新兴业态发展。在服务业营改增试点中，利用信息技术和网络平台先进技术服务业从此次税改获益较大。营改增降低了科技研发、科技服务企业税负，有利于增加投入、提高效益，增强科技研发和服务企业发展动力，形成对创新供给的激励。”

　　中国财政科学研究院日前发布的营改增第三方评估报告显示，营改增试点发挥出降低企业税负、培育经济新动能等重要作用，基本实现预期改革目标。中国财政科学研究院院长刘尚希指出，营改增是系统性、整体性的改革，这项改革产生的效应还在不断显现，不能仅以减税多少来评判改革的成果。

　　值得注意的是，专家表示，现行处于过渡期的增值税仍存在诸多有待破解的难点和需要克服的制度缺陷，还需要进一步深入推进税制、体制、法制等制度性建设。

　　以税率为例，我国全面实施营改增后，目前税率已经简并为三档。业内专家认为，在此基础上仍有进一步简并空间。上述财科院报告建议，适当简并增值税税率档次，统一货物和服务税率。“下一步应结合试点运行情况、宏观经济运行情况及企业的承受能力，在整体税制结构优化的基础上，适当简并增值税的税率档次。借鉴国外的经验，除零税率之外，增值税的税率以不超过三档为宜，且对于部分应税货物、劳务和服务都应按照标准税率征税，将征收率统一设定为3%。”

　　胡怡建测算后建议，未来增值税简并税率改革在考虑财政承受力时，可在降低高档税率、提高低档税率政策组合上进行制度设计选择。

　　“总体看，营改增试点改革是一项成功的改革，其预期改革目标都基本上得以实现。”实际上，营改增推进过程中存在的问题已经引起国务院的高度重视。日前召开的国务院常务会明确，下一步要针对存在的问题对症下药，推动改革不断深化。

　　在简并税率方面，评估报告建议，下一步应结合试点运行情况、宏观经济运行情况及企业的承受能力，在整体税制结构优化的基础上，适当简并增值税的税率档次，且对大部分应税货物、劳务和服务都应按照标准税率征税。

　　为提高服务业一般纳税人占增值税纳税人的比例，进一步完善增值税税额抵扣和征管的“链条机制”，平衡增值税新老纳税人之间的负担，评估报告建议，可结合原增值税纳税人的认定标准，适时降低服务业一般纳税人的认定标准，将更多的服务业企业纳入增值税抵扣链条。

　　同时，评估报告还对加强税收征管、优化纳税服务提出一系列建议，包括简化纳税申报流程和业务办理程序，研究制定各营改增试点行业税收管理规范;完善网上办税，加强营改增的信息化管理;完善和加强增值税专用发票管理，等等。

　　评估报告还建议，加快推进增值税制度立法。“增值税立法先要厘清改革思路，应立足长远发展，通盘考虑中国税收制度体系的选择和设计。在增值税立法前，应全面梳理相关税收政策，加以归类、整合，并根据形势变化和政策本身的施行效果加以取舍、修订，以有利于税收征收管理。”刘尚希说。

　　全面推开营改增试点后，企业购进固定资产和不动产可以抵扣进项税额，降低了企业投资成本，减少了现金流支出，起到了鼓励投资、促进产业升级的积极作用。“营改增的这个机制成为鼓励投资、带动供给的‘催化剂’，也成为涵养税源、扩大税基的‘培养基’。”税务总局有关负责人说。

　　增值税发票数据显示，2015年全国工业设备投资接近零增长，在营改增试点等政策作用下，2016年增长5.2%，第四季度单季增幅达19.7%。2017年1月份至8月份工业设备投资同比增长16.7%，快于去年同期13.1个百分点，单月增速始终维持在较高区间，呈现平稳增长的新态势。

　　从不动产进项税额抵扣情况来看，2016年5月份至2017年6月份，剔除年底集中结账和部分试点纳税人按季申报的因素，各行业纳税人购置不动产均呈现逐月增加态势，其中，原增值税纳税人购置不动产涉及进项税额累计达426.62亿元，“3+7”行业纳税人为376.94亿元，四大行业为127.8亿元。

　　“营改增涵养税基、促进投资是一个内外兼备的双向推力，既有效拉动了内需，又增添了发展底气。”税务总局有关负责人说。

　　“成本上升正成为影响制造业发展的关键挑战，希望制造业增值税税率能进一步调低。”三一集团有限公司董事长梁稳根的话，道出了纳税人对深化营改增改革的期待。

　　税率结构不合理、税收政策和征管措施不完善、少数纳税人因抵扣不充分导致税负增加……业内人士表示，针对试点中暴露出的问题，下一步营改增应在继续深化改革中取得新进展，引领中国财税体制改革攻坚。

　　“营改增看似是局部的改革，但其影响却是整体性的。”刘尚希说，营改增牵动了政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系，是一项牵一发而动全身的综合性改革。改革实际操作复杂，制度设计需要根据实施情况不断调整和完善。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建表示，在全球新一轮国际税收竞争大背景下，我国全面深化增值税改革，应重点推进税制、体制和法制三大制度建设，加快增值税立法，全面提升中国税收治理能力和国际竞争力。

　　“改革越深入，营改增对经济发展的引领作用越凸显。”北京大学经济学院教授刘怡说，经济环境的改善是一个系统工程，不可能毕其功于一役。在继续完善营改增、推进减税降费的同时，还需要联动简政放权共同发力，让实体经济企业对减负有切身感受，为中国经济转型升级增添新的动能。

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