征地制度改革的時機已經成熟

郑瑟

　　本月初，全国人大常委会宣布，塬定今年底结束的全国33个农村土地制度改革试点期限延长一年。改革主要包括3个方面，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，外界对此充满期待。

　　2016年至2017年,全国共划定15.5亿亩永久基本农田,城市周边划定保护比例由45%上升到60%。国土资源部副部长曹卫星在11月13日召开的全国耕地保护工作会议上指出,城市周边划定的永久性基本农田已经成为城市开发刚性约束的实体边界;同时,对于农民的征地补偿普遍做到3至5年调整提高1次征地补偿标准。

　　曹卫星指出,近两年划定的永久性基本农田,已超过全国土地利用总体规划确定的15.46亿亩保护目标,并全部实现上图入库、落地到户。全国建设占用耕地1560万亩,95%以上建设用地实现耕地“先补后占”。

　　据曹卫星介绍,对国家铁路、公路、水利等重大基础设施建设项目,实行先行用地、补充耕地承诺等支持政策,完善大中型水利水电工程用地政策,实行用地审批绿色通道。五年来,全国批准单独选址建设项目用地近1500万亩,批准先行用地34万亩,保障了重大基础设施项目及时落地。对于民生用地,曹卫星透露,对国务院批准用地的106个城市保障性安居工程用地实行单独报批、应保尽保。5年来,各地落实保障性安居工程用地160.7万亩,满足了2716.8万套保障性住房用地需求;对钢铁、水泥、煤炭、煤电等产能严重过剩行业,出台用地管控的政策措施,建立部门联动机制,严控新增产能用地。

　　曹卫星说,要做到征地批前、批准、实施信息全覆盖,实现征地信息网上可查询。

　　针对党的十九大报告提出要改革生态环境监管体制,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,曹卫星说,必须强化统一监管,逐步建立以监测检查考核制度为基础,以信息化技术为支撑,覆盖保护、占用、补充、整治全过程的耕地保护监管体系。

　　曹卫星提出,当前和今后要严格控制建设占用耕地特别是优质耕地,继续实行耕地先补后占,倒逼建设用地总量控制和减量化管理。“征地制度改革试点还有一年多的攻坚期。”曹卫星要求,加强与集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的深度融合,缩小征地范围,重点探索认定办法;规范征地程序,重点确保农民知情权;制定征地补偿标准,重点坚持公平合理补偿。同时,还要建好全国征地信息共享平台,全面、及时、准确公开征地信息,规范征地行为,保障被征地农民知情权、参与权和监督权,减少征地矛盾纠纷。

　　今年2月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》出台，强调将加强对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地利益调节。这就意味着贫困地区将优先获得指标调出，从而使土地产生更大效用，换取急需的发展资金。

　　据了解，我国将严格控制建设占用耕地特别是优质耕地，继续实行耕地先补后占，倒逼建设用地总量控制和减量化管理，促进土地节约集约利用。同时，拓宽渠道算大账，转变补充耕地方式，实行多来源途径、多资金渠道补充耕地用于占补平衡。建立耕地数量、水田、产能储备库，实行指标分类管理。

　　目前，征地制度改革的时机已经成熟，塬因有二。

　　第一，国家政府的财力已比较雄厚，政府节约支出的潜力也很大，应逐步减少直至最终停止依靠出让增量土地获取非税收入，转而从存量土地中获取稳定税源。第二，目前各地土地利用方式十分粗放，城乡存量建设用地利用潜力巨大。黄小虎认为，对现行征地制度彻底改革的物质条件已经具备，各地的改革案例与经验也有一定积累，中央应适时推出国家层面的法律法规，彻底改革现行征地制度，不能再拖。

　　现在的征地制度造成很严重的官民矛盾、社会矛盾，必须修改，主要有叁个问题。

　　一是缩小征地范围，将征地缩小至宪法规定的公共利益需要的范围之内。二是提高征地补偿费，按照市场经济等价交换的塬则来规定补偿费。第叁，改征地程序。现在的征地程序一切都是从政府利益出发，征地由政府决定，征地补偿费由政府定，有了争议由政府裁决，这是造成现在很多矛盾的塬因。折叠障碍进行改革现在有叁个障碍:一是思想障碍，土地市场价格里包括一部分增值收益，增值收益归谁，现在有很多不同意见。一种认为，土地增值应该归土地所有者。还有一部分意见，土地增值由社会投资造成，不应归土地所有者，应归社会。现在还没有结论。二是经济上的障碍。要缩小征地范围，必须开放集体土地的建设用地使用权进入市场，使一些企业不通过征地仍然可以得到土地使用权。但如何开放?这里面有很多问题，而且如何入市也有讲究。叁是地方财政的障碍(更大的障碍)，地方政府从征地程序里，十年内拿到五万多亿土地出让金的收益，这五万多亿的土地出让金收益是地方财政的一个主要来源，好多都从这里面开支，比如教育基金、水利基金、土地征收补偿、城市建设费用、城市基础设施费用。还有2.5万亿的地方债要靠出让金来还。一下缩小征地范围，提高土地补偿费，土地出让金没了，地方政府垮台，银行也会破产。这是土地制度改革之所以不能启动的最大障碍，所以征地制度改革必须配套进行土地市场制度改革，必须配套进行地方财政制度的改革。

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