南苏丹内战考验中国外交

郑瑟

瞭望东方周刊

　　文 | 姚亿博

　　2014年新年前夕，刚独立两年多的南苏丹爆发大规模武装冲突：支持现任总统基尔的政府军和支持前副总统马沙尔的反政府武装在全国展开了激烈的军事冲突。

　　冲突持续到本月初已造成数千人死亡，数十万人流离失所。历经多年战乱而获得独立的南苏丹，似乎正距离其所期待的和平发展渐行渐远。

　　中国目前是苏丹的最大贸易伙伴和石油的重要买家，苏丹出口的石油超过一半以上运往中国。

　　2014年1月6日，中国外长王毅分别会见南苏丹冲突双方谈判代表，积极开展斡旋调停。当天，南苏丹政府宣布停火，但零星的武装冲突仍在继续。

　　南苏丹前传

　　2008年，中国全国上下喜迎奥运的日子里，“达尔富尔”这个万里之外的非洲一隅在国际热点新闻里和中国发生了某种联系。一个时期以来，中国外交逐渐由被动反应转向积极作为，而处理达尔富尔问题正是促使新时期中国外交转型的契机之一。

　　2003年2月，由当时苏丹西部的达尔富尔地区黑人居民组成的“苏丹解放军”和“正义与公平运动”两支武装，以政府未能保护他们免遭阿拉伯民兵袭击为由，展开反政府武装活动，要求地区自治。冲突造成大量人员伤亡，100多万人流离失所。

　　随后的几年里，苏丹政府军与反政府武装经历了反复和谈与战争。其间虽有非盟、联合国参与维和，但成效十分有限。7年内战造成约20万~ 40万人丧生。时任联合国秘书长安南也不时警告国际社会，苏丹可能正在发生人道主义灾难。

　　苏丹这个分裂前非洲面积最大的国家到底发生了什么，让冲突各方不惜展开大规模杀戮？

　　西方学者将其归因为阿拉伯人和非洲人之间的种族问题，发生在这里的冲突就是种族灭绝行为。然而事实远非如此简单：经济发展、历史因素、外国介入、资源环境、人口问题等都牵涉其中，相互交织、异常复杂。

　　有中国学者将达尔富尔问题的发展划分为三个阶段。在20世纪70年代，气候干旱少雨加上过度放牧、过度耕种，达尔富尔地区沙漠化大大加速。西部达尔富尔部落并没有自己的固定领地，当其迁徙到有自己“封地”的南部部落，关于土地争夺与保卫的冲突就很难避免。

　　20世纪80年代，苏丹政府采取了一些措施：废弃用以解决冲突的部落会议、动员并武装阿拉伯部落民兵、重划当地行政区域等，这些举动被认为损害了南部当地部落的管理权和种族团结。

　　到20世纪末，由于苏丹国内政局变动和政府平叛行动失当，冲突开始大规模政治化。不仅非盟、联合国这样的国际组织介入其中，西方大国也开始深入其中，并以中国在该地区的大量投资而借题发挥。围绕冲突性质、制裁行动、是否派遣维和部队等，国际社会展开了积极协调，其中，中国政府的积极斡旋发挥了至关重要的作用。

　　最终，根据2005年冲突各方达成的协议，南苏丹于2011年1月展开公投，随即于当年7月9日宣布独立。5天之后获得联合国承认，成为目前世界上最年轻的国家。

　　石油陷阱

　　独立后的南苏丹将“正义、自由和繁荣”作为自己的国家格言，不过，理想与现实的差距就摆在眼前。

　　南苏丹有300多万人口，但有近四成人口需要粮食援助才能生存。当地相当多人每天的生活费不足1美元；10%以上的儿童无法活到5岁生日；成人中有四分之三是文盲；仅1%的家庭有银行户头。

　　此外，南苏丹不仅和苏丹北部存有战争隐忧，其内部也面临不同政治势力的对抗。南苏丹政府是由当地最大部族丁卡族掌控，独立伊始，就有7支反政府武装部队声称要推翻政府。

　　南苏丹石油储量丰富，每天可生产37.5万桶石油。按照官方说法，该国石油产业收入占整个国民经济收入比重达95%，非官方统计更达98%之多。不过，同非洲“血钻”一样，表面可以带来巨大财富的石油资源，在南苏丹却成了独立之后历次武装冲突的源头所在。

　　2014年新年前夕爆发的这次冲突的双方，来自南苏丹两大部族：现任总统基尔来自最大的部族丁卡族，而前副总统马沙尔来自第二大部族努维尔族。

　　两大部族自20世纪初就开始争夺该地区的主导权，发生过多次大规模冲突。为了摆脱北苏丹的统治，双方也曾化干戈为玉帛。但2011年南苏丹独立后，随着大量国际援助和石油美元的涌入，双方在利益分配上的分歧和矛盾日益突出。南苏丹经济基础薄弱，唯一经济支柱是石油产业，对于冲突双方来说，谁也不可能放弃对石油资源的控制，双方冲突的根由，实际上就是尽可能多地占取石油利益，并压缩对手牟利空间。

　　时评家陶短房说，“内战的爆发，很可能令冲突双方鸡飞蛋打，两败俱伤。”

　　冲突直接影响到北部地区的石油生产，致使石油日产量减少至45万桶左右。据法新社报道，2013年年底开始，已经有英国、德国、荷兰等国启动撤离本国人员，数以百计的外国石油工人正在南苏丹首都朱巴机场排队等候，打算乘飞机离开。

　　2014年1月4日，南苏丹总统府和议会大楼所在地传出激烈的枪炮声。叛军占领的琼莱州首府博尔市迄今已三度易手，双方伤亡惨重。据联合国官员宣布，南苏丹的冲突已造成20多万难民无家可归，急需人道主义援助。

　　中国难以置身其外

　　1997年，在美国的石油公司因美国政府对苏丹制裁而撤出之后，中石油成为苏丹境内最大的外国投资商，在苏丹国际石油财团中拥有41%的股份。此后，中石油又先后取得南达尔富尔地区1/2/4号矿区和苏丹南部3/7号区块的开采权，铺设了1506公里的大口径石油管道，并与苏丹政府合资建立了250万吨/年加工能力的喀土穆炼油厂。

　　南苏丹独立之前的数据显示，中国在苏丹的投资总额约200亿美元，占苏丹境内外国投资的一半。其中，大部分直接投资投向了石油产业，中石油在其中扮演着重要角色。

　　达尔富尔问题悬而未决的几年里，由于中国一贯奉行不干涉别国内政原则，反对西方大国干涉，从而招致了一些麻烦。

　　在中方看来，达尔富尔问题本身就是因为经济发展问题导致的地区性冲突。而以美方为首的西方国家则认为，这是因为独裁暴政引发的人道主义危机和种族灭绝。虽然联合国并没有完全支持西方社会的普遍观点，但由于西方舆论的话语霸权，中国外交压力不小，2008年奥运会期间喧嚣尘上的不和谐声音就是这种压力的具体反映。

　　针对来自国际社会和苏丹国内的各种声音，中方也从2005年前后开始相应地进行了一些调整：设立达尔富尔问题的特别代表，并多次赴苏丹斡旋；追加8000万人民币用于援助南苏丹地区；在相关决议上，投弃权票促使苏丹政府允许联合国维和部队进入；积极与非盟、阿盟等其他国际组织共同合作；开始与反对派开展接触活动。上述行动极大地推动了苏丹冲突各方的和解进程，并有效回应了国际社会的相关质疑。

　　南北分治之后，如何处理与苏丹和南苏丹的关系仍然十分棘手。南苏丹拥有原苏丹境内的大部分石油资源，而相关石油基础设施则主要集中于苏丹境内。因而，如何处理好两者间的关系成为了中国外交的又一次重大挑战，法新社甚至因此将中国在苏丹和南苏丹之间的“外交平衡术”称作“走钢丝”。

　　中国驻南苏丹大使馆网站信息显示，截至2013年1月，在南苏丹注册的规模中资企业有约100家，主要涉及石油、建筑、路桥、通讯等领域。英国的《金融时报》近期也描述道：“在南苏丹首都，中国商铺如雨后春笋般兴起，其中不乏灯红酒绿的中资酒店。在这个新成立的国家，中资企业不仅在石油业，还在酒店业、餐饮业、电信业和建筑业扮演着举足轻重的角色”。

　　虽然近期中资主导的企业集团为现已独立的南苏丹开采石油，中国和南苏丹2013年12月还签署了一些新的合同，但南苏丹与苏丹之间的转运费谈判破裂后，南苏丹2013年12月决定停止石油生产，这让人们再次担心两个苏丹可能开战，对中国的投资和石油供应构成威胁。

　　不过，中国近来针对南苏丹内战而展开的积极外交斡旋带来不少积极信号：中国政府非洲事务特别代表钟建华大使用了十几天先后走访了南苏丹、肯尼亚、乌干达、埃塞俄比亚和苏丹，就解决南苏丹冲突与这些国家领导人进行了沟通和磋商。

　　对于中国积极的斡旋行动，法新社说，“在南苏丹局势的进展上，中国正努力扮演调停人的角色”。英国《卫报》也认为，“当苏丹和南苏丹的总统在朱巴举行会谈时，北京对非洲事务作出罕见的公开介入”。

　　让世界习惯中国正能量

　　与南苏丹经历类似的，莫过于2008年2月17日单方面宣布独立而脱离南斯拉夫的科索沃。虽然获得不少国家承认，但其在域外大国干涉下独立的模式，却值得世界上不少存在分离主义的国家引以为鉴。

　　如同南斯拉夫的悲剧一样，独立其实并没有给南苏丹带来真正的实惠。南苏丹部族众多：丁卡人、努维尔人、希卢克人、巴里人、莫鲁人，等等，其中以丁卡人和努维尔人实力为最强，体现在政治层面就是现任总统、副总统分别来自最大部族丁卡族和第二大部族努维尔族。   

　　除了部族众多、利益不同之外，宗教因素在冲突中也扮演着重要角色。在苏丹北部，人们大多信仰伊斯兰教，南部信仰基督教和原始宗教，在各自宗教之中还不乏教派冲突。

　　面对如此众多复杂因素，保持着当年殖民惯性思维的西方大国总是习惯忽略上述问题，认为一旦给予南苏丹独立的地位，南苏丹的内部治理水平自然会得到提升，这其中，亦有某些“不怀好意”企图以此给中国制造麻烦的西方政客。


　　对于西方国家自身的问题，比如魁北克问题、巴斯克问题、北爱尔兰问题等，其维护统一、反对分裂之立场和手段绝不含糊、异常坚决。以英国在上世纪下半叶处理北爱尔兰问题为例，直接或间接执行了对爱尔兰共和军“格杀勿论”的残酷镇压。而对于其他国家，尤其是发展中国家的分离主义问题，西方国家却大打“人权牌”“民主牌”。在南苏丹，西方国家选择性忽略掉这样一个事实：当地战乱很大程度上要追根溯源到当年西方国家殖民时期乱划国界、分而治之的策略所埋下的祸根。

　　面对南苏丹问题，正如国际问题专家沈丁立此前对媒体说的那样，“中国在南苏丹有重大利益。南苏丹如今陷入内乱，中方人员和设施安全面临威胁，如果放任不管，我们必然吃亏。”他还认为，中国出面调停也会向美欧等国通报协调结果，不会单干。通过分享信息，免除其他国家没必要的猜想，从而接受中国调停人身份。“做比不做好，未来中国还应经常这么做，让世界习惯中国是传递正能量的国家。”